Índice General Tomo I Publicaciones del autor........................................................................................... XXXI Prólogo a la 12ª edición........................................................................................... LV Abreviaturas............................................................................................................. LVII Título Primero - Introducción ......................................................... 1 Capítulo I - El Estado y el orden jurídico (normatividad, realidad y justicia)......................................................................................... 3 1. Introducción ........................................................................................................ 3 2. Distintas concepciones acerca del Estado......................................................... 4 3. Teoría del Estado ................................................................................................. 5 4. Elementos del Estado.......................................................................................... 8 5. Formas de Estado y formas de gobierno. La democracia representativa y republicana....................................................................................................... 11 6. El principio de separación de poderes............................................................... 14 A. Acerca del origen de la doctrina ................................................................. 14 B. La separación de poderes y el Estado de Derecho. La evolución del Estado de Derecho. El Estado Subsidiario .............................................. 18 C. La finalidad básica de la teoría de la separación de los poderes ............. 24 D. Las confusiones terminológicas: los conceptos de poder, órgano y función .................................................................................................... 27 E. Compendio sobre la interpretación de la separación de los poderes en la Constitución Nacional .......................................................................... 29 7. Sentido de la democracia representativa en la actual Constitución ............... 30 8. El sistema federal de gobierno y la distribución de competencias en la Constitución Nacional entre Nación, Provincia, la Ciudad de Buenos Aires y los Municipios................................................................................................ 31 9. La personalidad jurídica del Estado. La cuestión de la doble personalidad .... 33 10. Las fronteras entre el Derecho Público y el Derecho Privado: la repercusión de la divisio en el Derecho Administrativo..................................................... 36 11. El fenómeno de la interpolación entre lo público y lo privado...................... 41 XII Juan Carlos Cassagne 12. La justicia como fin del Estado. Las formas de justicia: justicia legal o general y justicia particular (distributiva y conmutativa). La justicia social............. 42 13. Hacia un nuevo modelo de Estado: El “Estado subsidiario”.......................... 46 14. El principio de subsidiariedad.......................................................................... 48 15. Los principios que nutren al “Estado social de derecho”............................... 50 16. El mantenimiento del dualismo “Sociedad-Estado” ...................................... 51 Capítulo II - Las funciones estatales................................................ 53 1. Las funciones del Estado y la doctrina de la separación de los poderes: su significado actual ............................................................................................. 53 2. La función administrativa: distintas concepciones .......................................... 55 A) Concepciones subjetivas u orgánicas ........................................................ 56 B) El criterio objetivo o material ..................................................................... 57 C) Otras teorías................................................................................................. 58 3. Las funciones normativa o legislativa y jurisdiccional en la Administración Pública............................................................................................................... 59 A) La actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa ....... 59 B) La función jurisdiccional de la Administración........................................ 60 4. Reafirmación de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación............................................................................................................... 66 5. La función gubernativa ....................................................................................... 70 6. Acerca de las facultades privativas de los órganos legislativo, ejecutivo y judicial............................................................................................................... 72 7. Gobierno y administración................................................................................. 74 8. La concepción institucional sobre la Administración Pública ........................ 75 C apítulo III - El contenido y l as bases del derecho administrativo................................................................................... 79 1. El Derecho Administrativo y las distintas etapas de su evolución histórica... 79 A) Origen de las técnicas: el Derecho regio. El Estado de Policía................. 80 B) La etapa del “régimen administrativo”. Sus características esenciales.... 81 2. La ecuación entre Administración Pública y Derecho Administrativo: su ruptura .............................................................................................................. 83 3. Contenido actual del Derecho Administrativo: el problema de su definición.......................................................................................................... 84 4. Las bases fundamentales del Derecho Administrativo contemporáneo........ 87 A) El Estado de Derecho y el principio de legalidad...................................... 88 B) Las facultades privativas de la Administración y el principio de separación de poderes ......................................................................................... 89 C) El intervencionismo estatal y el principio de subsidiariedad.................. 91 D) Del Estado Legal al Estado Constitucional ............................................... 93 5. El carácter relativo de los derechos y los límites constitucionales al ejercicio del poder reglamentario .................................................................................. 93 Índice General XIII 6. El concepto técnico de potestad: su distinción con la función y el cometido. La potestad y el principio de legalidad........................................................... 95 7. El régimen administrativo................................................................................... 98 Capítulo IV - La estructura del ordenamiento jurídico ............... 101 1. Introducción ........................................................................................................ 101 2. Las normas ........................................................................................................... 102 3. Los principios generales: su diferencia con las normas y los valores. Las directivas políticas............................................................................................ 102 4. El carácter preceptivo o vinculante de los principios. La distinción entre derecho y principio........................................................................................... 105 5. El carácter absoluto o relativo de los derechos ................................................. 107 6. Características atribuidas al orden jurídico ...................................................... 108 7. Los paradigmas en el derecho público .............................................................. 109 8. La dignidad de la persona como fuente central de todos los principios y derechos............................................................................................................ 114 9. Los nuevos paradigmas del derecho público.................................................... 116 10. El principio pro homine y su función ordenadora. La interpretación más favorable (in dubio pro libertate).................................................................... 116 11. El principio general de la buena fe................................................................... 119 12. El principio de la confianza legítima................................................................ 120 13. El principio de la moral pública ....................................................................... 122 14. La necesidad de armonizar los nuevos paradigmas....................................... 123 Capítulo V - Relaciones del derecho administrativo. Los métodos de interpretación y aplicación del derecho .............................. 127 1. El Derecho Administrativo y sus relaciones en el mundo jurídico.................. 127 2. El método de interpretación. La llamada integración normativa ................... 128 3. Caracteres del Derecho Administrativo y sus relaciones con otras ramas jurídicas............................................................................................................. 131 4. Relaciones con el Derecho Constitucional........................................................ 133 5. Relaciones con el Derecho Penal ....................................................................... 134 6. Derecho Penal Disciplinario y Derecho Penal Ejecutivo ................................. 134 7. El Derecho Penal Administrativo y el problema de su autonomía.................. 136 8. El Derecho Financiero y la autonomía del Derecho Tributario....................... 138 9. Relaciones con el Derecho Procesal .................................................................. 140 10. El llamado Derecho Municipal......................................................................... 141 11. El Derecho Canónico y Derecho Eclesiástico ................................................. 141 12. Relaciones con el Derecho Privado.................................................................. 142 13. Derecho Administrativo y Ciencia de la Administración............................... 144 14. La codificación del Derecho Administrativo. Problemas que plantea en nuestro país....................................................................................................... 145 XIV Juan Carlos Cassagne Capítulo VI - Las fuentes del derecho administrativo.................. 147 1. El concepto de fuente del derecho. Sus peculiaridades en el derecho administrativo .................................................................................................. 147 2. Distintas clasificaciones acerca de las fuentes del derecho............................. 148 3. Jerarquía de las fuentes: la Constitución ........................................................... 150 4. Los tratados y su jerarquía constitucional......................................................... 152 A) Los diferentes sistemas existentes en el derecho comparado acerca de la jerarquía de los tratados ....................................................................... 152 a) Valor supra-constitucional................................................................... 153 b) Jerarquía constitucional....................................................................... 153 c) Valor superior a las leyes ...................................................................... 154 d) Valor equivalente a las leyes ................................................................ 154 B) La jerarquía de los tratados de la Constitución argentina........................ 155 a) Tratados con jerarquía constitucional ................................................ 156 b) Tratados o acuerdos ejecutivos sin jerarquía constitucional............ 157 C) Condiciones de validez y aplicabilidad de los tratados de integración.... 157 a) Reciprocidad e igualdad....................................................................... 159 b) El orden democrático y los derechos humanos ................................. 160 D) Incorporación de los tratados al derecho interno.................................... 160 E) La supremacía de la Constitución y los conflictos que se susciten con los preceptos de los tratados constitucionales ....................................... 161 F) Conclusiones................................................................................................ 165 5. La ley: caracteres y régimen jurídico.................................................................. 167 6. Sobre las reservas legales de la Constitución de 1853 y las introducidas por la reforma de 1994............................................................................................ 173 7. El modelo constitucional norteamericano y la filiación de nuestro sistema constitucional y administrativo....................................................................... 174 8. El decreto-ley ....................................................................................................... 177 9. El reglamento....................................................................................................... 178 A) Fundamento de la potestad reglamentaria ............................................... 181 B) Clases de reglamentos................................................................................. 183 a) Reglamentos ejecutivos o de ejecución .............................................. 184 b) Reglamentos autónomos o independientes....................................... 186 c) Reglamentos delegados........................................................................ 188 d) Reglamentos de necesidad y urgencia................................................ 204 10. Instrucciones de servicio, circulares y reglamentos de organización........... 210 11. Convenciones colectivas de trabajo................................................................. 211 12. Principios generales del derecho ..................................................................... 212 13. La equidad.......................................................................................................... 215 14. La costumbre. Clasificación.............................................................................. 216 15. Los precedentes administrativos...................................................................... 218 16. El papel de la jurisprudencia............................................................................ 220 Índice General XV 17. El valor de la doctrina como fuente del derecho administrativo................... 221 18. Interpretación y fuentes del derecho: la analogía........................................... 222 19. La prelación jerárquica de las fuentes ............................................................. 224 Título segundo - La organización del Estado y las empresas públicas ........................................................................................... 227 Capítulo I - Órganos y sujetos estatales.......................................... 229 1. Acerca de cómo se integra y actúa la Administración Pública ........................ 229 2. La teoría del órgano............................................................................................. 230 3. Los conceptos de órgano, cargo y oficio ............................................................ 231 4. Las relaciones inter-orgánicas............................................................................ 233 5. Distintos criterios para clasificar los órganos.................................................... 234 A) Clasificación según la estructura del órgano ............................................ 234 B) Clasificación según la función que cumple el órgano.............................. 236 6. La concepción de la persona moral. La personalidad del Estado: su naturaleza jurídica .............................................................................................................. 236 7. El concepto de persona y su clasificación en el Código Civil y Comercial de la Nación ........................................................................................................... 239 8. Personas jurídicas públicas y privadas. Criterios de distinción....................... 241 A) La creación estatal del ente......................................................................... 241 B) El fin público................................................................................................ 242 C) La existencia de prerrogativas de poder público ...................................... 242 D) El grado de control estatal.......................................................................... 243 9. Personas públicas estatales y no estatales. Principales concepciones formuladas para asignar carácter estatal a una entidad ............................... 243 A) Satisfacción de fines específicos del Estado.............................................. 244 B) Capital estatal............................................................................................... 245 C) Encuadramiento del ente en la Administración Pública ......................... 245 10. El carácter público o privado de los actos que celebran las entidades estatales............................................................................................................. 246 11. Entidades públicas no estatales. Caracteres generales................................... 247 12. Actuación del Estado bajo formas jurídicas privadas..................................... 248 Capítulo II - Principios jurídicos de la organización administrativa................................................................................ 251 1. Introducción ........................................................................................................ 251 2. La jerarquía: concepto y consecuencias............................................................ 252 3. El principio de la competencia. Diferentes concepciones. Crítica.................. 254 4. Competencia y capacidad................................................................................... 256 5. Naturaleza jurídica y caracteres ......................................................................... 258 6. Origen o fuente de la competencia .................................................................... 259 XVI Juan Carlos Cassagne 7. Clases de competencia........................................................................................ 259 A) En razón de la materia ................................................................................ 260 B) En razón del grado o jerarquía ................................................................... 260 C) En razón del lugar o del territorio .............................................................. 260 D) En razón del tiempo.................................................................................... 261 8. La delegación administrativa. Su procedencia ................................................. 261 A) Delegación inter-orgánica .......................................................................... 262 B) Delegación entre entes públicos ................................................................ 263 9. Las figuras de la suplencia y la sustitución........................................................ 263 10. La intervención.................................................................................................. 264 11. Lo atinente a la denominada delegación de firma. La sub-delegación ........ 264 12. Avocación de competencia. Régimen legal..................................................... 265 13. Centralización y descentralización administrativas....................................... 267 14. Autonomía, autarquía y descentralización ..................................................... 270 15. Descentralización y recentralización............................................................... 271 16. Tipos de descentralización: funcional y territorial ......................................... 271 17. Los principios de concentración y desconcentración.................................... 272 18. Delegación, descentralización y desconcentración. La llamada imputación funcional ........................................................................................................... 273 19. Conveniencia o inconveniencia de la centralización..................................... 275 20. Ventajas e inconvenientes de la desconcentración ........................................ 276 Capítulo III - La Administración Central ........................................ 277 1. Introducción ........................................................................................................ 277 2. El gobierno federal y la distribución de la competencia según la Constitución Nacional............................................................................................................ 278 3. El Poder Ejecutivo Nacional ............................................................................... 281 4. Competencia del Poder Ejecutivo...................................................................... 282 5. El Jefe de Gabinete............................................................................................... 285 A) La atenuación del poder presidencial ....................................................... 288 B) Articulación de los poderes del Jefe de Gabinete con los Ministros........ 288 C) La asignación constitucional de facultades privativas del Jefe de Gabinete.............................................................................................. 289 6. El órgano ministerial: naturaleza y atribuciones .............................................. 289 7. Las secretarías de Estado y sus sub-secretarías. La organización burocrática........................................................................................................ 292 8. La organización consultiva de carácter jurídico ............................................... 293 9. La organización de control ................................................................................. 296 10. La Ley de Administración Financiera y los sistemas de control .................... 298 11. Continuación. Ámbito de aplicación............................................................... 299 12. El control interno de la Administración Pública............................................. 300 13. El control externo del sector público nacional................................................ 301 14. El control parlamentario................................................................................... 304 Índice General XVII 15. El Defensor del Pueblo...................................................................................... 304 16. De la acción de responsabilidad contra los funcionarios y personas que se desempeñan en las jurisdicciones y entidades controladas......................... 305 Capítulo IV - Entidades descentralizadas y empresas públicas.... 307 1. Aspectos terminológicos. La expresión “empresa pública” ............................. 307 2. Distintas formas jurídicas que puede revestir la descentralización administrativa................................................................................................... 308 A) Descentralización territorial....................................................................... 309 B) Descentralización institucional.................................................................. 309 a) Entidades autárquicas .......................................................................... 309 b) Empresas del Estado ............................................................................ 309 c) Entidades descentralizadas atípicas.................................................... 310 3. Órgano competente para disponer la creación de entidades descentralizadas............................................................................................... 310 4. La tesis de las facultades concurrentes.............................................................. 312 5. El régimen jurídico de los actos de las entidades descentralizadas y la posibilidad de emitir actos de objeto privado ............................................... 313 6. La intervención del Estado en el campo de la gestión económica.................. 315 7. El llamado proceso de las “nacionalizaciones”................................................. 317 8. Las actividades industriales y comerciales realizadas por el estado bajo formas jurídicas privadas ................................................................................ 319 9. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas y sociedades comerciales del Estado .................................................................................... 321 Capítulo V - Entidades autárquicas ................................................. 323 1. Origen histórico de la autarquía......................................................................... 323 2. Autonomía, soberanía y autarcía. El concepto de autarquía ........................... 324 3. La crisis de la noción clásica y su significado actual......................................... 325 4. La crisis del “establecimiento público”.............................................................. 326 5. Condición jurídica y elementos de la entidad autárquica ............................... 327 6. Distintas clases de entidades autárquicas ......................................................... 327 7. Órgano competente para crear entidades autárquicas institucionales: remisión ............................................................................................................ 329 8. Clasificación de las entidades autárquicas institucionales.............................. 329 9. Régimen jurídico de la entidad autárquica ....................................................... 330 10. El control de los actos de la entidad autárquica. Remisión. La intervención...................................................................................................... 332 11. Modificaciones de su status y órgano competente para disponer la extinción de la entidad ..................................................................................................... 333 Capítulo VI - Los nuevos entes reguladores.................................... 335 1. La aparición de los entes reguladores en el escenario de las privatizaciones... 335 XVIII Juan Carlos Cassagne 2. Creación formal de los entes reguladores. Su condición jurídica ................... 336 3. Configuración de los fines u objetivos que persiguen y su interpretación integral a la luz del ordenamiento regulatorio............................................... 337 4. Naturaleza de la competencia de los entes reguladores .................................. 340 5. Las potestades de los entes reguladores ............................................................ 341 A) Principios aplicables ................................................................................... 341 B) Sobre las potestades, en particular, de los entes reguladores .................. 343 6. Las facultades reglamentarias de los entes reguladores y la delegación legislativa .......................................................................................................... 345 7. Los órganos directivos......................................................................................... 350 8. Control administrativo y judicial........................................................................ 351 A) Control administrativo: el recurso de alzada ............................................ 351 B) Control judicial ............................................................................................ 352 9. La participación pública en el control de los servicios públicos ..................... 353 A) Principios constitucionales básicos........................................................... 353 B) La ley como fuente del derecho de participación pública ....................... 355 C) El fundamento de la idea participativa. Ventajas y desventajas .............. 356 D) Tipologías de la participación pública en los entes reguladores ............ 357 a) Derechos individuales y colectivos. La participación de las Asociaciones Defensoras de los Usuarios ................................................... 358 b) El régimen de audiencias públicas en los entes reguladores............ 360 Capítulo VII - Las empresas del Estado............................................. 363 1. Causas de su aparición........................................................................................ 363 2. Su tipicidad y condición jurídica: el encuadramiento de la organización administrativa................................................................................................... 364 3. Objeto de su actividad: los llamados servicios públicos industriales y comerciales....................................................................................................... 365 4. Su creación........................................................................................................... 365 5. Caracteres............................................................................................................. 366 6. Regulación de sus relaciones jurídicas: principios aplicables......................... 366 7. Relaciones con la Administración Pública y otras entidades: la aplicación de multas........................................................................................................... 367 8. Régimen de sus actos y contratos. Los reglamentos de contrataciones.......... 369 9. La aplicación a las empresas del Estado de la Ley de Procedimientos Administrativos ................................................................................................ 370 10. El personal de las “empresas del Estado” ........................................................ 371 11. Lo atinente a la responsabilidad de sus autoridades...................................... 372 12. El control de sus actos por el Poder Ejecutivo. La intervención .................... 373 13. Transacción y arbitraje. Remisión.................................................................... 373 14. Modificación de sus estatutos y extinción....................................................... 373 Índice General XIX Capítulo VIII - Otras formas de intervención y participación estatal ............................................................................................. 375 Sección 1ª - Las formas societarias................................................................. 375 A) Utilización de las técnicas del Derecho Comercial por el Estado en las formas de personificación........................................................................ 375 B) Crítica a las posiciones que niegan la existencia de empresas estatales personificadas bajo formas privadas....................................................... 378 C) Consecuencias que se derivan de las posturas negatorias ...................... 380 D) La utilización por el Estado de la forma societaria mercantil y el Derecho Público. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos ............. 381 E) Tribunal judicial competente en caso de contiendas............................... 382 F) La participación de las provincias en sociedades estatales...................... 383 G) Conclusiones ............................................................................................... 384 1. La sociedad de economía mixta......................................................................... 385 A) Antecedentes ............................................................................................... 385 B) Concepto. Fines que debe perseguir.......................................................... 386 C) Condición jurídica....................................................................................... 387 D) Naturaleza de los aportes ........................................................................... 388 E) Dirección y administración. Fiscalización. El veto ................................... 389 F) Creación de la entidad................................................................................. 390 G) Régimen jurídico: la imposibilidad de que sean declaradas en quiebra. El rescate.................................................................................................... 390 2. La sociedad del Estado........................................................................................ 391 A) Noción y naturaleza jurídica....................................................................... 391 B) Objeto........................................................................................................... 393 C) Régimen legal: derogaciones al Código de Comercio y aplicación de la legislación administrativa ........................................................................ 394 D) La aplicación de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos a las sociedades del Estado y el control de sus actos ................................ 395 E) El régimen del personal de las sociedades del Estado.............................. 398 3. Sociedades anónimas.......................................................................................... 398 A) La actuación del Estado y la sociedad anónima ....................................... 398 B) La sociedad anónima con participación estatal mayoritaria................... 399 Sección 2ª - Otras formas de gestión .............................................................. 401 1. Empresas sin personalidad jurídica................................................................... 401 2. Las corporaciones estatales ................................................................................ 401 3. Las fundaciones ................................................................................................... 402 A) Antecedentes de la política legislativa sobre las fundaciones ................. 402 B) El concepto de fundación. Diferencias con las corporaciones o asociaciones ......................................................................................................... 404 C) La participación del Estado en el acto fundacional y la naturaleza jurídica de la fundación.......................................................................................... 406 XX Juan Carlos Cassagne Capítulo IX - La administración de las provincias y municipios. El régimen de la Ciudad de Buenos Aires. Las regiones ................. 409 1. Antecedentes ....................................................................................................... 409 2. La autonomía de las provincias.......................................................................... 410 3. Atribuciones......................................................................................................... 411 4. Instituciones y principales características de la organización provincial....... 412 5. Los órganos provinciales..................................................................................... 413 6. Los gobernadores ................................................................................................ 415 7. La intervención federal ....................................................................................... 415 8. Los municipios: su trascendencia y fines. Antecedentes históricos ............... 418 9. Su condición jurídica .......................................................................................... 418 10. El régimen administrativo municipal .............................................................. 422 11. La autonomía de los municipios en la Constitución Nacional y la de la Ciudad de Buenos Aires................................................................................... 422 A) El concepto de autonomía.......................................................................... 422 B) El status constitucional de la Ciudad de Buenos Aires............................. 423 12. Las regiones........................................................................................................ 427 Título Tercero - Responsabilidad del Estado y de los agentes públicos ........................................................................................... 429 Capítulo I - Teoría general de la responsabilidad del Estado ..... 431 1. Ubicación del tema y dificultades que se plantean: responsabilidad contractual y extracontractual ........................................................................ 431 2. El dogma de la irresponsabilidad del Estado .................................................... 433 3. El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad del Estado ........... 435 4. La evolución posterior y el predominio de las ideas publicistas ..................... 436 5. Clasificación de la responsabilidad patrimonial del Estado: a) civil o de derecho privado; b) de derecho administrativo ............................................ 439 6. La división entre la responsabilidad contractual y extracontractual del Estado................................................................................................................ 440 7. La llamada teoría de la indemnización y el fundamento de la responsabilidad del Estado.......................................................................................................... 443 8. El principio de la responsabilidad del Estado: su fundamento filosófico y constitucional................................................................................................... 445 9. El principio de igualdad ante las cargas públicas como eje del fundamento constitucional de la responsabilidad del Estado ........................................... 446 10. El alcance de la indemnización: el principio general de la justa indemnización.................................................................................................. 447 11. Sobre la regulación de la responsabilidad del Estado por el Código Civil y Comercial o por leyes administrativas ........................................................... 453 Índice General XXI Capítulo II - La responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derecho administrativo......................................... 457 1. La responsabilidad extracontractual proveniente de la actividad ilegítima del Estado.......................................................................................................... 457 A) Diferentes clases de responsabilidad según la función que cumplen los órganos que ocasionan el daño ............................................................... 457 B) Acerca de los factores de atribución en los Derechos francés y español 458 a) La falta de servicio en el Derecho francés........................................... 458 b) El carácter objetivo o subjetivo de la falta .......................................... 458 c) El anormal o normal funcionamiento del servicio en el Derecho español................................................................................................ 460 C) La responsabilidad estatal por hechos y actos administrativos ilegítimos. Soluciones de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación hasta el caso “Devoto” ................................................................. 461 D) Interpretación sustentada por la Corte Suprema en el caso “SA Tomás Devoto y Compañía c. Gobierno nacional”. Jurisprudencia posterior.. 463 E) Aplicación del ex art. 1112, Cód. Civil, para determinar la responsabilidad extracontractual del Estado ............................................................ 466 F) Presupuestos de la responsabilidad por hechos y actos administrativos ilegítimos ................................................................................................... 467 G) La responsabilidad del Estado por actos normativos o legislativos declarados ilegítimos por sentencia judicial firme: a) leyes inconstitucionales; b) reglamentos inconstitucionales o ilegales. Remisión .... 469 H) Diversas cuestiones que suscita el ejercicio de la acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad del Estado proveniente de su actividad ilegítima ..................................................................................................... 471 a) La restitución: el criterio para establecer la medida de la indemnización 471 b) Plazo de prescripción de las acciones vinculadas a la responsabilidad extracontractual ................................................................................. 471 c) Relaciones entre la acción de nulidad y la de daños y perjuicios ..... 472 2. La responsabilidad extracontractual del estado proveniente de su actuación legítima ............................................................................................................. 474 A) Distintas especies de responsabilidad....................................................... 474 B) Presupuestos determinantes de la responsabilidad del Estado por sus actos legítimos........................................................................................... 475 C) Algunos supuestos de responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad legítima................................................................................. 476 a) Por hechos y actos administrativos legítimos..................................... 476 b) Por leyes o reglamentos ....................................................................... 477 D) Reglas que gobiernan la restitución en la responsabilidad del Estado por acto legítimo ....................................................................................... 478 E) Prescripción de las acciones tendientes a obtener el resarcimiento de los daños causados por la actividad legítima.......................................... 479 3. La responsabilidad del Estado por omisión...................................................... 480 XXII Juan Carlos Cassagne Capítulo III - Situaciones especiales determinantes de la responsabilidad estatal ................................................................ 483 1. Responsabilidad del Estado por actos jurisdiccionales. La especialidad de la falta de servicio............................................................................................. 483 2. Distintos supuestos de responsabilidad por acto jurisdiccional. Principio y normas aplicables ............................................................................................ 484 3. La responsabilidad emergente del ejercicio de los poderes de guerra. Su alcance sobre la propiedad enemiga y la responsabilidad por los hechos de guerra ........................................................................................................... 486 4. La responsabilidad internacional del Estado.................................................... 489 Capítulo IV - La responsabilidad de los agentes públicos ............ 491 1. Breves consideraciones metodológicas............................................................. 491 2. La interpretación del art. 1112, Cód. Civil según la doctrina y la jurisprudencia .................................................................................................. 491 3. La responsabilidad del agente público tras el dictado de la ley 26.944: crítica de la regulación legal ....................................................................................... 494 Capítulo V - L as grandes líneas de la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia de la Corte Suprema....................................................................... 495 1. Liminar................................................................................................................. 495 2. Las grandes líneas que exhibe la jurisprudencia de la Corte........................... 496 3. La responsabilidad estatal por actividad ilegítima: de la responsabilidad indirecta a la directa......................................................................................... 500 A) El caso “Devoto” .......................................................................................... 500 B) El fallo dictado en la causa “Ferrocarril Oeste c. Prov. de Buenos Aires” 500 C) El caso “Vadell”: un hito fundamental en la jurisprudencia de la Corte 502 4. La interpretación dinámica del art. 1112, del Código de Vélez Sarsfield ........ 503 5. Los avances jurisprudenciales de la Corte en materia de responsabilidad por actividad legítima............................................................................................. 506 A) Las diferencias de estructura y fines entre la responsabilidad civil y la responsabilidad patrimonial de la Administración por actividad legítima o lícita .......................................................................................... 506 B) El fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial de la Administración por actividad legítima.................................................... 508 C) Los presupuestos o condiciones que deben reunirse para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado................................... 509 a) El daño y los factores de atribución en el Derecho Civil y en el Derecho Administrativo......................................................................... 510 b) Existencia del daño y extensión del resarcimiento............................ 511 c) Los restantes elementos de la responsabilidad: imputabilidad material y conexión causal ..................................................................... 516 6. El riesgo como factor de atribución ................................................................... 518 7. Reflexiones finales............................................................................................... 520 Índice General XXIII Título Cuarto - La actuación estatal regulada por el derecho administrativo................................................................................ 523 Capítulo I - Caracterización jurídica de la actividad administrativa (de la Administración Pública y de los órganos legislativo y judicial) ................................................................... 525 1. Las funciones o actividades del estado y los actos que emite la Administración................................................................................................. 525 2. Condición y forma jurídica de los distintos actos que regula el derecho administrativo emanados de entes y órganos públicos estatales................. 528 3. El régimen administrativo como nota peculiar del derecho público.............. 529 4. Contenido del régimen administrativo: las prerrogativas de la Administración................................................................................................. 532 A) La creación unilateral de deberes y vínculos obligacionales................... 533 B) La presunción de validez o legitimidad de los actos administrativos ..... 533 C) El principio de la ejecutoriedad................................................................. 534 D) Prerrogativas relacionadas con la ejecución de los contratos administrativos ........................................................................................ 535 E) Prerrogativas procesales ............................................................................. 535 5. La distinción entre régimen administrativo y la cláusula exorbitante ............ 536 6. Continuación. Las garantías del administrado ................................................. 537 A) Principios y garantías sustantivas .............................................................. 538 a) La garantía de la igualdad .................................................................... 538 b) El principio de legalidad ...................................................................... 539 c) La garantía de razonabilidad o justicia................................................ 541 d) Concepto amplio de legitimidad......................................................... 542 e) La garantía de la propiedad frente a los actos de los poderes públicos .......................................................................................... 542 B) Garantías adjetivas ...................................................................................... 545 a) El informalismo a favor del administrado .......................................... 546 b) El debido proceso adjetivo................................................................... 547 Capítulo II - Las potestades y situaciones jurídicas subjetivas.... 551 Sección 1ª - Los poderes o facultades del administrado (situaciones jurídicas subjetivas de carácter activo) ................................................... 551 1. Diversos sentidos en que se emplea la palabra derecho. Su sentido propio para el realismo jurídico.................................................................................. 551 2. El derecho subjetivo y la concepción voluntarista ........................................... 553 3. El derecho subjetivo como poder jurídico y la inviolabilidad de los derechos de la persona. Doctrinas negatorias y afirmatorias ....................................... 555 4. Principales situaciones jurídicas de carácter activo. Potestades, derechos subjetivos e intereses legítimos....................................................................... 557 A) Las nociones clásicas y la ampliación de su ámbito original................... 557 XXIV Juan Carlos Cassagne a) Potestad y derechos subjetivos ............................................................ 557 b) Derecho subjetivo e interés legítimo o directo................................... 558 c) Los derechos debilitados...................................................................... 562 d) El llamado interés simple y su protección. El interés difuso o colectivo...................................................................................... 563 B) Las nuevas tendencias en materia de legitimación.................................. 564 a) Hacia una nueva concepción amplia de la legitimación. Sus consecuencias sobre la doctrina del derecho subjetivo ........................... 564 b) La superación de las categorías tradicionales.................................... 566 c) Los elementos del interés que configuran la legitimación procesal activa (ordinaria y anómala o extraordinaria)................................. 566 d) Los derechos de incidencia colectiva y el amparo constitucional.... 569 Sección 2ª - Situaciones jurídicas subjetivas de carácter pasivo.................. 570 1. Diferentes situaciones pasivas en que se encuentra el administrado frente a la Administración Pública: sujeciones, deberes y obligaciones ................... 570 2. La carga como situación jurídica accesoria de carácter pasivo. Lo atinente a la facultad y al status ........................................................................................ 572 Capítulo III - La teoría del acto administrativo ............................ 575 1. Función y trascendencia de la teoría del acto administrativo ......................... 575 2. Problemas lingüísticos y metodológicos ........................................................... 577 3. La aplicación de normas privadas en el derecho administrativo.................... 579 4. La ruptura de la ecuación entre la Administración Pública y derecho administrativo .................................................................................................. 582 5. Finalidad metodológica de la teoría del acto administrativo .......................... 584 6. Origen de la teoría y el nacimiento de distintas concepciones........................ 586 A) Acto administrativo y acto o negocio jurídico privado............................. 591 B) Las concepciones subjetivas, materiales y mixtas sobre el acto administrativo ........................................................................................... 592 7. El acto administrativo como declaración de voluntad. Diferencias con el acto o negocio jurídico privado............................................................................... 595 8. El equívoco de convertir la teoría del acto administrativo en una concepción de naturaleza procesal basada en el concepto de firmeza............................ 597 Capítulo IV - Los actos de la administración.................................. 599 Sección 1ª - El acto administrativo ................................................................. 599 1. Los diferentes actos que emanan de la Administración y las funciones del Estado................................................................................................................ 599 2. La distinta condición jurídica de los actos ........................................................ 602 3. La actividad de la Administración con relación a terceros .............................. 603 4. Los hechos administrativos ................................................................................ 604 5. Las vías de hecho administrativas...................................................................... 605 Índice General XXV 6. El acto administrativo en la LNPA...................................................................... 607 7. Principales consecuencias de la LNPA en el plano de la realidad jurídica..... 608 8. Las tendencias interpretativas............................................................................ 609 9. Noción de acto administrativo. Delimitación del concepto y función actual 610 10. La estructura del acto administrativo: carácter unilateral o bilateral de la declaración ....................................................................................................... 613 11. Su alcance individual ........................................................................................ 615 12. Efectos que produce.......................................................................................... 616 13. El concepto de acto y reglamento en la LNPA................................................. 617 Sección 2ª - La actividad reglamentaria......................................................... 618 1. La evolución del concepto de reglamento a partir del constitucionalismo: su carácter normativo ...................................................................................... 618 2. Acto administrativo y reglamento: diferencias ................................................. 619 A) La prelación jerárquica del reglamento y la imposibilidad de establecer excepciones singulares y concretas ......................................................... 619 B) El régimen de publicidad............................................................................ 621 3. Continuación. Otros matices diferenciales entre el acto administrativo y el reglamento........................................................................................................ 622 Sección 3ª - Otros supuestos de actividad estatal regulada por el derecho administrativo........................................................................................... 623 1. Los actos interorgánicos ..................................................................................... 623 A) Conflictos de competencia ......................................................................... 626 B) Actos de control ........................................................................................... 626 C) Actos que afectan derechos de los agentes públicos................................ 626 2. Los actos que vinculan sujetos de la Administración Pública (actos interadministrativos) ....................................................................................... 626 3. Solución de conflictos interadministrativos...................................................... 627 A) Controversias entre entidades estatales que actúan en una misma esfera de competencia constitucional................................................................ 628 B) Conflictos entre personas públicas estatales pertenecientes a diferentes esferas de gobierno ................................................................................... 630 4. Improcedencia de la aplicación de multas en las relaciones interadministrativas ......................................................................................... 631 5. Actos emitidos por la administración reglados parcialmente por el derecho privado .............................................................................................................. 633 6. Actos de sustancia jurisdiccional que dicta la Administración ....................... 638 Capítulo V - Las cuestiones políticas y su judicialización ........... 641 Sección 1ª - Las cuestiones políticas............................................................... 641 1. El escenario del problema .................................................................................. 641 A) Concepción limitativa del juzgamiento..................................................... 642 XXVI Juan Carlos Cassagne B) Posturas que propugnan el control judicial pleno.................................... 643 2. Las cuestiones políticas....................................................................................... 644 3. Distintos criterios en torno a qué categoría de actos configuran cuestiones políticas............................................................................................................. 646 Sección 2ª - La teoría del acto de gobierno o político.................................... 647 1. Orígenes y alcance de la teoría de los actos de gobierno ................................. 647 2. Su desarrollo y posterior evolución.................................................................... 649 3. La cuestión en otros países ................................................................................. 650 4. Inaplicabilidad de la concepción de los actos de gobierno en el derecho argentino........................................................................................................... 652 5. Continuación. La discrecionalidad como nota distintiva del acto de gobierno............................................................................................................ 653 Sección 3ª - Superación de la categoría del acto político o de gobierno ...... 653 1. La doctrina del acto institucional....................................................................... 653 2. El control judicial de los actos de ejecución de los actos institucionales ....... 655 3. La supresión del acto político en la doctrina española .................................... 656 4. El desmantelamiento del acto político en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.................................................................... 658 5. Los intentos para delinear criterios restrictivos en torno al juzgamiento de las cuestiones políticas. Su valoración y crítica ............................................. 661 6. La configuración del acto constitucional y su control por parte de los jueces................................................................................................................. 663 Título Quinto - El régimen jurídico del acto administrativo...... 669 Capítulo I - Los elementos del acto administrativo ...................... 671 1. La teoría de los elementos del acto administrativo .......................................... 671 2. El papel de la voluntad como presupuesto del acto administrativo ............... 672 3. Elementos esenciales y accidentales o accesorios............................................ 674 4. El elemento subjetivo.......................................................................................... 675 A) Concepto, clasificación y reglas fundamentales sobre la competencia.. 676 B) Capacidad del agente público y del administrado ................................... 680 5. La causa como elemento del acto administrativo............................................. 681 6. El objeto y sus requisitos..................................................................................... 684 7. La forma: concepto, trascendencia y peculiaridades que reviste en el derecho administrativo .................................................................................................. 685 A) Silencio o ambigüedad................................................................................ 689 B) Signos y señales ........................................................................................... 689 C) Actos tácitos ................................................................................................. 690 8. La clasificación de las formas según el derecho civil y el sentido que corresponde atribuir al concepto de forma esencial..................................... 690 Índice General XXVII 9. El requisito de la motivación .............................................................................. 691 10. Las formas de publicidad: publicación y notificación.................................... 696 11. La finalidad ........................................................................................................ 698 12. Las denominadas cláusulas accidentales o accesorias y el contenido del acto .................................................................................................................... 700 A) Plazo ............................................................................................................. 701 B) Condición..................................................................................................... 702 C) Modo ............................................................................................................ 702 D) Otras cláusulas particulares: reservas de revocación y de rescate.......... 703 Capítulo II - El carácter reglado o discrecional del acto administrativo................................................................................ 705 1. Introducción ........................................................................................................ 705 2. Necesidad de despejar la confusión entre la discrecionalidad y el mérito, oportunidad o conveniencia de un acto administrativo............................... 707 3. Distintos tipos de discrecionalidad.................................................................... 708 4. Los conceptos jurídicos indeterminados como técnica de reducción de la discrecionalidad............................................................................................... 709 5. La llamada discrecionalidad técnica ................................................................. 711 6. La admisión de un círculo o bloque de discrecionalidad y el control de los tribunales judiciales sobre los actos de contenido parcialmente discrecional....................................................................................................... 712 7. Reflexiones finales............................................................................................... 713 Capítulo III - El sistema general de la invalidez administrativa . 719 Sección 1ª - El sistema general de la invalidez administrativa ..................... 719 1. Metodología ......................................................................................................... 719 2. Antecedentes y lineamientos generales del sistema de las nulidades en el Código Civil francés ......................................................................................... 720 3. Los tipos de nulidad según el derecho civil....................................................... 721 A) Nulidad absoluta ......................................................................................... 722 B) Nulidad relativa ........................................................................................... 722 4. Las nulidades del acto administrativo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.................................................................... 723 5. Esbozo acerca de las relaciones entre vicios e invalidez .................................. 726 6. Cuestiones liminares de la teoría de la invalidez .............................................. 728 A) El avance que implica la distinción entre ilegitimidad (o ilegalidad), invalidez e ineficacia................................................................................. 728 B) La presunción de legitimidad del acto administrativo............................. 730 C) La clasificación bipartita de la invalidez: nulidad (nulidad absoluta) y anulabilidad (nulidad relativa). El mito del acto inexistente ................ 731 7. ¿Una nueva categoría? La ilegalidad o arbitrariedad manifiestas como vicio del acto administrativo .................................................................................... 736 XXVIII Juan Carlos Cassagne 8. La aplicación de las clasificaciones precedentes en el sistema de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos ............................................... 738 9. El control ex oficio de la invalidez....................................................................... 739 10. Efectos de la declaración de invalidez ............................................................. 742 11. Características generales del sistema administrativista de las nulidades. Semejanzas y diferencias con el régimen que estatuye el Código Civil y Comercial.......................................................................................................... 744 12. Crítica de la teoría del acto inexistente como categoría de invalidez. Las denominadas vías de hecho............................................................................ 745 13. Conclusiones...................................................................................................... 749 Sección 2ª - Los vicios del acto administrativo .............................................. 750 1. La clasificación de las nulidades y la regulación de los vicios en el derecho comparado........................................................................................................ 750 2. La distinción entre los vicios del acto administrativo según su carácter subjetivo u objetivo.......................................................................................... 754 3. Vicios de la voluntad ........................................................................................... 755 A) Error.............................................................................................................. 757 B) Dolo .............................................................................................................. 759 C) Violencia ...................................................................................................... 760 4. La simulación....................................................................................................... 761 5. Vicios en el elemento subjetivo.......................................................................... 762 A) Incompetencia............................................................................................. 762 a) Incompetencia territorial..................................................................... 763 b) Incompetencia por razón de la materia.............................................. 763 c) Incompetencia en razón del grado...................................................... 764 B) Incapacidad ................................................................................................. 766 6. Vicios que afectan a la causa del acto administrativo ...................................... 766 7. Defectos en el objeto........................................................................................... 767 8. Vicios de forma .................................................................................................... 768 A) Vicios relativos a las formas del proceso de integración de la voluntad administrativa ........................................................................................... 768 B) Defectos de la declaración.......................................................................... 770 C) Vicios relativos a la publicidad................................................................... 771 9. La desviación del poder...................................................................................... 772 10. Invalidez de cláusulas accesorias..................................................................... 775 Capítulo IV - Saneamiento o convalidación .................................... 777 1. Conceptos y terminologías existentes. Aplicabilidad genérica de las nociones del derecho privado ......................................................................................... 777 2. La ratificación: carácter y efectos. Forma del acto de ratificación................... 779 3. La confirmación. Diferencias con la ratificación. Críticas al concepto: su refutación. Naturaleza y efectos ...................................................................... 780 Índice General XXIX 4. Acerca de si la confirmación puede operarse a través de la prescripción del acto .................................................................................................................... 781 5. La conversión como medio de saneamiento .................................................... 782 A) Conversión legal .......................................................................................... 783 B) La conversión como acto bilateral ............................................................. 784 6. Su fundamento. Tipo de invalidez. Objeto de la conversión............................ 784 7. Doctrina que considera a la conservación una especie de saneamiento. Crítica. La invalidez parcial del acto............................................................... 785 Capítulo V - Las prerrogativas de poder público en el acto administrativo................................................................................ 787 1. Enfoque liminar................................................................................................... 787 2. Origen histórico y sentido de las prerrogativas estatales ................................. 788 3. La regla que afirma que la legitimidad del acto se presume............................ 790 4. La ejecutoriedad. Concepto y fundamento....................................................... 793 5. Continuación. Principales terminologías y nociones existentes en la doctrina comparada........................................................................................................ 795 6. Amplitud de la noción de ejecutoriedad: el uso de la coacción no constituye la única especie ................................................................................................ 798 7. La llamada ejecutoriedad impropia. Crítica...................................................... 799 8. Límites a la ejecutoriedad................................................................................... 799 9. La suspensión del acto en sede administrativa................................................. 800 10. Sistema de la LNPA en materia de ejecutoriedad y suspensión del acto en sede administrativa. Crítica............................................................................. 801 11. Continuación. La ejecutoriedad y el problema de la interrupción de los plazos en la LNPA............................................................................................. 803 12. La suspensión del acto administrativo dispuesta en sede judicial................ 803 13. La ejecutividad del acto administrativo........................................................... 809 14. El acto administrativo y su condición instrumental....................................... 811 15. Retroactividad del acto administrativo. Casos en que se admite .................. 813 Capítulo VI - Extinción del acto administrativo............................ 817 1. Sobre las concepciones actuales ........................................................................ 817 2. Concepto de extinción. La llamada “cesación o extinción de efectos” ........... 819 3. Aclaración, rectificación y modificación o reforma del acto. Diferencias con la extinción........................................................................................................ 820 4. Las causales de extinción en particular. El agotamiento. Lo relativo a la imposibilidad de cumplir el acto .................................................................... 821 5. Extinción que depende de la voluntad del administrado ................................ 822 6. Extinción del acto dispuesta por la Administración. Distintos supuestos...... 822 A) Revocación................................................................................................... 823 B) Caducidad.................................................................................................... 824 7. El principio de la irrevocabilidad o estabilidad del acto administrativo ........ 825 XXX Juan Carlos Cassagne A) Un caso paradigmático: “Carman de Cantón”.......................................... 825 B) Doctrina sustancial sentada en el caso...................................................... 826 C) La crítica de Bielsa vis à vis la tesis de Linares sobre la “cosa juzgada administrativa”. El concepto de acto regular constituyó la piedra basal de la estabilidad del acto administrativo ................................................ 828 D) La posterior evolución de la “cosa juzgada administrativa” tras la sanción de la LNPA. Afirmación del principio de la estabilidad y su extensión a los actos administrativos irregulares .................................................... 833 a) La falta de conexión entre estabilidad y revocación por oportunidad, mérito o conveniencia....................................................................... 835 b) La aplicación de la regla de la estabilidad a los contratos administrativos ................................................................................................ 836 E) Balance final y prospectiva ......................................................................... 838 8. Revocación por ilegitimidad sobreviniente o cambio del derecho objetivo .. 839 9. La revocación por razones de interés público (oportunidad, mérito o conveniencia)................................................................................................... 840 10. Supuestos particulares de revocación: la autorización para construir......... 841 A) Revocación por ilegitimidad....................................................................... 841 B) Revocación por razones de interés público............................................... 842 11. Otros casos de revocación................................................................................. 844 12. Efectos del acto de revocación.......................................................................... 844 13. La caducidad del acto administrativo.............................................................. 845 14. Caducidad y mora automática ......................................................................... 846 Capítulo VII - El régimen de los actos de las Empresas Públicas ... 849 1. Ideas y creencias.................................................................................................. 849 2. La idea que identifica lo público con lo estatal constituye una premisa errónea .............................................................................................................. 851 3. La justicia contractual es, esencialmente, justicia conmutativa y no distributiva. El papel de la justicia distributiva.............................................. 854 4. Las formas de personificación: públicas y privadas ......................................... 855 5. Las formas jurídicas de las empresas estatales. La privatización en Latinoamérica................................................................................................... 857 6. Los principios que justifican la intervención estatal ........................................ 858 7. Tipología de la empresa pública......................................................................... 860 8. El régimen jurídico de la empresa pública........................................................ 863 9. Excurso sobre los contratos de las empresas públicas: en particular, los contratos que celebran las sociedades anónimas del Estado....................... 865 Índice General Tomo II Título Sexto - Procedimientos y recursos administrativos.......... 1 Capítulo I - El procedimiento administrativo ................................ 3 1. El procedimiento administrativo como instrumento de control y garantía del administrado. Control de legitimidad y de mérito, oportunidad o conveniencia..................................................................................................... 3 2. Proceso y procedimiento. el procedimiento como cauce formal de la función administrativa................................................................................................... 4 3. Notas que caracterizan las diferencias existentes entre proceso jurisdiccional y procedimiento administrativo...................................................................... 7 4. Naturaleza del procedimiento administrativo e individualidad de los actos que lo componen. Los actos coligados........................................................... 8 5. Clasificación de los procedimientos administrativos....................................... 9 A) Procedimiento general y procedimientos especiales............................... 9 B) Otras clasificaciones. Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión o internos ......................................................................... 10 6. Regulación positiva del procedimiento administrativo. Ámbito de aplicación.......................................................................................................... 11 7. El procedimiento declarativo de impugnación. Recursos, reclamaciones y denuncias.......................................................................................................... 13 Capítulo II - Principios fundamentales del procedimiento administrativo................................................................................ 15 1. Función y naturaleza de las normas que establecen los principios fundamentales del procedimiento administrativo........................................ 15 2. El principio de legitimidad. Remisión ............................................................... 16 3. El principio de verdad material.......................................................................... 17 4. El principio de oficialidad................................................................................... 17 5. El informalismo del procedimiento administrativo. Remisión ....................... 18 6. El debido proceso adjetivo.................................................................................. 20 7. El principio de la eficacia y sus complementos en el procedimiento administrativo .................................................................................................. 21 8. La gratuidad del procedimiento administrativo ............................................... 23 X Juan Carlos Cassagne Capítulo III - Las partes en el procedimiento administrativo ...... 25 1. Quiénes pueden ser “parte” en el procedimiento administrativo. Capacidad y legitimación ................................................................................................... 25 2. Algunos supuestos de sujetos con capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo ........................................................................ 26 A) Los menores adultos o adolescentes ......................................................... 26 B) Incapaces absolutos y personas con capacidad restringida .................... 27 3. La situación de las personas públicas estatales en el procedimiento administrativo .................................................................................................. 27 4. Continuación. Los órganos sin personalidad jurídica...................................... 28 5. Intervención de “terceros” en el procedimiento administrativo..................... 29 6. Representación de las partes .............................................................................. 29 7. Cómo cesa la representación.............................................................................. 31 8. La exigencia de actuar con patrocinio letrado .................................................. 31 Capítulo IV - Los plazos en el procedimiento administrativo ...... 33 1. Ambivalencia de significados y finalidad de los plazos en el procedimiento administrativo .................................................................................................. 33 2. Obligatoriedad de los plazos .............................................................................. 34 3. Naturaleza e irretroactividad de los plazos........................................................ 35 4. Su cómputo. el llamado “plazo de gracia” ......................................................... 36 5. Prórroga o ampliación de los plazos .................................................................. 38 6. Interrupción o suspensión de los plazos y caducidad de los procedimientos.... 39 Capítulo V - Estructura del procedimiento administrativo........ 41 1. Iniciación del procedimiento administrativo.................................................... 41 2. Efectos. Formalidades de los escritos ................................................................ 41 3. Instrucción del procedimiento........................................................................... 42 4. Continuación. Vista de las actuaciones administrativas.................................. 43 5. Restricciones al otorgamiento de la vista .......................................................... 46 6. Recusación de los agentes públicos que intervienen en el procedimiento.... 47 7. Excusación de los agentes públicos ................................................................... 49 8. Publicidad de los actos del procedimiento. Notificación y publicación......... 50 A) Notificación del acto administrativo. Distintos medios ........................... 51 B) Publicación de reglamentos ....................................................................... 52 9. La prueba. Diferentes medios probatorios en el procedimiento administrativo .................................................................................................. 53 A) Informes y dictámenes producidos por la Administración ..................... 55 B) Informes de entidades privadas y públicas no estatales .......................... 56 C) Prueba testimonial...................................................................................... 56 D) Prueba confesional y documental ............................................................. 58 E) Prueba pericial............................................................................................. 58 Índice General XI 10. Oportunidad de la apertura a prueba .............................................................. 59 11. El derecho de alegar sobre la prueba producida............................................. 60 12. Terminación del procedimiento administrativo............................................. 61 A) La resolución del procedimiento ............................................................... 61 B) Caducidad de las actuaciones .................................................................... 62 C) El desistimiento del procedimiento y la renuncia .................................... 64 Capítulo VI - El procedimiento de impugnación en particular (recursos, reclamaciones y denuncias)....................................... 67 Sección 1ª - Los recursos administrativos ..................................................... 67 1. Concepto de recurso administrativo. Diferencias con la reclamación y la denuncia ........................................................................................................... 67 2. Naturaleza jurídica del recurso administrativo................................................. 69 3. Recursos administrativos y recursos o acciones contencioso-administrativas. La decisión en el recurso administrativo no tiene sustancia jurisdiccional 69 4. Legitimación para promover recursos administrativos ................................... 71 5. Actos impugnables mediante recursos administrativos .................................. 71 6. Requisitos formales y sustanciales exigidos para la interposición de recursos administrativos................................................................................................. 72 7. Fundamentación de los recursos administrativos............................................ 73 8. Efectos de los recursos administrativos............................................................. 73 9. Apertura a prueba................................................................................................ 74 10. La decisión sobre el recurso promovido.......................................................... 75 Sección 2ª - El recurso de reconsideración.................................................... 75 1. Concepto. Su naturaleza y caracteres fundamentales...................................... 75 2. Actos contra los cuales procede ......................................................................... 76 3. Órgano ante el cual se deduce el recurso de reconsideración. Plazo para interponerlo...................................................................................................... 77 4. Los recursos no calificados deben reputarse de reconsideración................... 77 5. Resolución del recurso: plazo. Denegatoria por silencio ................................. 77 6. Lo atinente a la posibilidad de interponer reconsideración contra los actos definitivos que agoten la vía administrativa .................................................. 78 Sección 3ª - El recurso jerárquico................................................................... 79 1. Concepto y fundamento del recurso jerárquico ............................................... 79 2. Órgano ante el cual se presenta el recurso jerárquico; plazo........................... 80 3. Requisitos de carácter objetivo inherentes a su interposición ........................ 81 4. Continuación. Requisitos de carácter subjetivo ............................................... 82 5. Trámite: intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación. Lo atinente a la mejora del recurso jerárquico .................................................................. 83 6. Plazo para resolverlo. La decisión y la denegatoria por silencio ..................... 84 XII Juan Carlos Cassagne Sección 4ª - Los recursos administrativos concernientes a las entidades descentralizadas y a otras formas jurídicas de participación estatal.... 84 1. Introducción ........................................................................................................ 84 A) La idea de tutela como fundamento de los recursos administrativos y su actual extensión.................................................................................... 84 B) El recurso de alzada: características generales y reglas aplicables.......... 86 2. Los fundamentos del recurso: control de legitimidad y de oportunidad, mérito o conveniencia. Alcance de la decisión.............................................. 87 Sección 5ª - El recurso de revisión.................................................................. 88 1. Antecedentes del recurso de revisión en sede administrativa......................... 88 2. Carácter y fundamento del recurso de revisión ................................................ 89 3. Su regulación por ley o reglamento.................................................................... 89 4. Procedencia del recurso de revisión. Causales que lo justifican ..................... 90 5. Plazo dentro del cual debe interponerse y órgano que lo resuelve ................. 90 Sección 6ª - Otras vías administrativas (queja, aclaratoria, rectificación y denuncia de ilegitimidad) ........................................................................ 91 1. La queja. Concepto y naturaleza jurídica .......................................................... 91 2. Órgano ante el cual se presenta. Trámite de la queja....................................... 92 3. La aclaratoria, ¿es un recurso administrativo?.................................................. 92 4. Causales que tornan procedente su articulación. Reglas que rigen en la tramitación ....................................................................................................... 93 5. Rectificación de errores materiales.................................................................... 94 6. La denuncia de ilegitimidad. Concepto y requisitos para su procedencia..... 94 Título Séptimo - La actividad reguladora ...................................... 97 Capítulo I - La regulación económica.............................................. 99 1. Liminar sobre la regulación económica ............................................................ 99 2. Sobre las modificaciones a introducir en las prácticas y en el régimen regulatorio......................................................................................................... 103 A) Importancia de las prácticas regulatorias ................................................. 104 B) Hacia el perfeccionamiento de las normas y principios que rigen la regulación económica. Un régimen jurídico común para todas las regulaciones .............................................................................................. 106 3. La duplicidad de los controles. La necesidad de reafirmar la especialidad y exclusividad del control de los entes reguladores ......................................... 108 Capítulo II - Las prestaciones de la Administración o de los particulares, regidas por el derecho administrativo.............. 111 Sección 1ª - El servicio público ....................................................................... 111 1. Aparición de la técnica del servicio público. La publicatio y la concepción objetiva como ejes de la noción jurídica........................................................ 111 Índice General XIII 2. La llamada crisis de la noción jurídica de servicio público ............................. 115 3. Servicio público y monopolio............................................................................. 116 4. La configuración de un concepto sobre el servicio público............................. 118 5. Acerca de los servicios públicos impropios. Las actividades de interés público. Los llamados servicios sociales....................................................................... 120 6. El acto de creación del servicio público............................................................. 123 7. Competencia nacional, provincial o municipal para crear el servicio público .............................................................................................................. 124 8. El poder reglamentario en los servicios públicos ............................................. 125 9. Modificación y supresión de los servicios públicos.......................................... 125 10. Régimen jurídico: reglas generales relativas al funcionamiento de los servicios públicos............................................................................................. 126 A) El principio de la continuidad del servicio público. El problema de las huelgas en los servicios esenciales .......................................................... 127 B) La regularidad del servicio público............................................................ 130 C) El principio de la igualdad.......................................................................... 131 D) La obligatoriedad ........................................................................................ 131 Sección 2ª - La gestión de los servicios públicos y las relaciones jurídicas que vinculan a los usuarios ...................................................................... 132 1. Nacionalización de los servicios públicos. Remisión....................................... 132 2. Sistemas de gestión de los servicios públicos ................................................... 132 A) Gestión directa............................................................................................. 133 B) Gestión indirecta ......................................................................................... 133 3. Naturaleza de las relaciones jurídicas entre los usuarios y las entidades prestatarias del servicio ................................................................................... 134 4. La admisión de los particulares al servicio público.......................................... 135 5. Retribución de los servicios públicos ................................................................ 135 6. Fijación de las tarifas: naturaleza jurídica del acto........................................... 136 7. Los principios de proporcionalidad e irretroactividad de las tarifas............... 137 A) Principio de proporcionalidad................................................................... 137 B) La irretroactividad de las tarifas ................................................................. 139 Capítulo III - La actividad reguladora y su incidencia sobre los derechos privados.......................................................................... 141 1. Introducción ........................................................................................................ 141 2. Origen y evolución del concepto de policía ...................................................... 143 3. La acción interventora del Estado: actos de gravamen y actos favorables...... 146 4. La distinción entre el llamado “poder de policía” y la policía administrativa 147 5. Sobre los límites de la actividad estatal restrictiva de los derechos individuales. Lo atinente al fin............................................................................................... 148 6. La técnica específica de limitación de derechos privados por razones de interés público. La figura de la delimitación del contenido de los derechos............................................................................................................ 151 XIV Juan Carlos Cassagne A) Limitaciones al ejercicio de los derechos .................................................. 151 B) Delimitaciones al contenido normal de derechos privados .................... 152 C) Indemnización por daños provocados por limitaciones y delimitaciones........................................................................................... 153 7. Las limitaciones al derecho de propiedad en interés público: restricciones y servidumbres ................................................................................................. 154 8. Las limitaciones y las técnicas autorizatorias. Autorización y permiso.......... 154 A) Diferentes clases de autorizaciones........................................................... 156 B) Autorizaciones regladas o discrecionales.................................................. 156 C) Otras especies de autorizaciones ............................................................... 157 a) Autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento..... 157 b) Autorizaciones simples y autorizaciones operativas......................... 158 c) Autorizaciones personales o reales ..................................................... 159 9. Concesión y licencia............................................................................................ 159 10. Las cargas públicas: prestaciones personales y reales ................................... 160 11. Imposición de deberes en sentido estricto...................................................... 161 12. El principio del favor libertatis y la necesidad de respaldo normativo para establecer actos de gravamen sobre los particulares .................................... 163 13. Las llamadas potestades ablatorias: remisión................................................. 164 14. La técnica de los actos favorables: el fomento ................................................ 165 15. Los medios de fomento..................................................................................... 167 16. El fomento de las industrias.............................................................................. 169 17. Estructura de las relaciones jurídicas de promoción industrial .................... 170 A) La relación jurídico-administrativa ........................................................... 171 B) Estructura de la relación jurídica de fomento........................................... 171 C) Fuente de la relación jurídica de fomento industrial ............................... 172 18. Naturaleza y caracteres de las relaciones de los regímenes de fomento industrial y del acto otorgante de beneficios ................................................. 174 19. La distribución constitucional de competencias relativa a la acción interventora del Estado.................................................................................... 175 A) Principios que rigen la distribución de competencias en la Constitución Nacional..................................................................................................... 175 B) Poderes implícitos y poderes inherentes o resultantes ............................ 176 C) Los poderes atribuidos a las provincias..................................................... 177 Capítulo IV - La evolución de los principios y técnicas regulatorias en el campo de los servicios públicos.......................................... 181 1. La década de las privatizaciones: su significación política y jurídica ............. 181 2. Los diferentes períodos del régimen de gestión de los servicios públicos ..... 184 A) Primera etapa............................................................................................... 184 B) Segunda etapa.............................................................................................. 185 C) Tercera etapa................................................................................................ 186 D) Cuarta etapa ................................................................................................ 188 Índice General XV 3. El servicio público como técnica que requiere una constante adaptación a los sistemas y realidades imperantes: la regulación para la competencia .. 188 4. El servicio público como categoría constitucional........................................... 190 5. Evolución de la concepción tradicional ............................................................ 192 6. Los modos de gestión y el régimen jurídico del servicio público.................... 193 A) Concesión y licencia.................................................................................... 193 B) Sobre el régimen administrativo aplicable a las concesiones de servicios públicos...................................................................................................... 194 7. Quid de la regulación económica....................................................................... 197 8. Sobre la necesidad de separar la función reguladora básica del control........ 200 9. Los marcos regulatorios ...................................................................................... 202 10. Su contenido básico .......................................................................................... 203 11. El sistema tarifario: diversidad de fuentes. Naturaleza del acto o cláusula de determinación de las tarifas ....................................................................... 205 12. La concepción contractual en la fijación de las tarifas de los servicios públicos en el derecho francés........................................................................ 207 13. La naturaleza jurídica de las tarifas.................................................................. 208 14. El principio del equilibrio económico-financiero de la concesión o licencia y su proyección al derecho del concesionario a la modificación tarifaria... 212 A) La teoría del contrato administrativo y sus relaciones con el Derecho Civil ............................................................................................................ 213 B) La proyección del principio del equivalente económico en el derecho del concesionario o licenciatario a obtener el reajuste tarifario........... 215 15. Técnicas y principios de interpretación de los marcos regulatorios y actos de aplicación..................................................................................................... 217 A) La interpretación integrativa de los fines u objetivos fijados en los marcos regulatorios y la protección de los usuarios............................................ 217 B) Flexibilidad de la interpretación en el ámbito de la regulación económica y contratos de concesión o licencia ......................................................... 218 C) El carácter restrictivo de las actuaciones públicas que limitan las libertades económicas...................................................................................... 219 16. La responsabilidad de las concesionarias y licenciatarias frente a los usuarios por daños ocasionados por interrupciones del servicio................ 221 17. El servicio universal. La transición hacia un régimen más abierto y competitivo. Tarifa social................................................................................. 223 18. Las sanciones previstas en los marcos regulatorios: tipos de sanciones y principios aplicables. Naturaleza del acto administrativo sancionatorio ... 225 19. Régimen de los bienes. Reversión. Prohibición de rescate ............................ 226 20. Inconvenientes que plantea la institución de tribunales administrativos para entender en los conflictos relativos a servicios públicos, y ventajas del sistema judicialista puro............................................................................ 229 Capítulo V - La emergencia y su proyección a los contratos que tienen por objeto la prestación de servicios públicos ............. 233 1. Contexto histórico institucional......................................................................... 233 XVI Juan Carlos Cassagne 2. Las inversiones ante la permanente emergencia. Una transición................... 234 3. La protección constitucional de los derechos de propiedad ........................... 237 4. Estado de derecho. Estado de necesidad. Doctrina de la “ética de mínima”.. 238 5. El problema de los límites constitucionales de la emergencia. Los reglamentos de necesidad y urgencia .................................................................................. 240 6. Prórroga de la declaración de emergencia. Postergación de la renegociación ................................................................................................... 244 7. El sistema de la ley 25.561................................................................................... 246 8. La prohibición de suspender el cumplimiento de las obligaciones................ 246 Capítulo VI - Las sanciones administrativas ................................... 249 1. Diferentes sanciones que aplica la Administración: las sanciones penales administrativas y su trascendencia................................................................. 249 2. La distinción entre delitos y contravenciones o faltas: vigencia y ocaso del llamado derecho penal administrativo .......................................................... 251 3. El fenómeno de la despenalización ................................................................... 253 4. La falta o contravención como figura típica del derecho penal administrativo .................................................................................................. 254 5. Jurisdicción nacional y provincial para legislar en materia de contravenciones e infracciones administrativas ........................................................................ 255 6. Principios del derecho penal aplicables en materia sancionatoria................. 258 A) El principio de legalidad rige en las sanciones penales-administrativas 259 B) La regla de tipicidad .................................................................................... 259 C) La culpabilidad en las contravenciones .................................................... 260 D) Otros principios y supuestos especiales del Derecho Penal sancionatorio............................................................................................. 263 a) La interdicción de la analogía.............................................................. 263 b) La irretroactividad en materia penal y la aplicación de la ley más benigna ............................................................................................... 264 c) La presunción de inocencia y sus proyecciones................................. 264 d) El exceso de punición........................................................................... 265 e) El principio non bis in idem ................................................................. 265 f) La prescripción de las acciones y los ilícitos penales administrativos ... 266 7. El procedimiento sancionatorio......................................................................... 267 8. Distintas clases de sanciones penales-administrativas.................................... 268 A) La pena de multa ......................................................................................... 269 B) La prisión y el arresto .................................................................................. 270 C) La inhabilitación.......................................................................................... 270 D) Otras penas: amonestación, clausura, retiro de la personería jurídica, decomiso y caducidad.............................................................................. 270 9. Extinción de las sanciones penales que impone la Administración ............... 271 Índice General XVII Capítulo VII - Las potestades ablatorias y su incidencia sobre los derechos reales de los particulares........................................... 273 Sección 1ª - La expropiación por causa de utilidad pública ......................... 273 1. Introducción: potestades ablatorias, limitaciones y delimitaciones de derechos............................................................................................................ 273 2. Sobre los antecedentes de la expropiación ....................................................... 274 3. El fundamento del poder de expropiar.............................................................. 276 4. Concepto legal de utilidad pública: su calificación legislativa ........................ 277 5. Sujetos de la relación expropiatoria................................................................... 280 A) Sujeto activo................................................................................................. 280 B) Sujeto pasivo................................................................................................ 282 6. El objeto expropiable........................................................................................... 282 7. La indemnización expropiatoria como institución de derecho público......... 285 A) El juego de los principios y requisitos constitucionales........................... 286 B) Extensión y medida de la indemnización: el concepto legal de valor objetivo y su influencia en el sistema indemnizatorio de la LE ............ 287 C) La indemnización de los daños que sean consecuencia directa o inmediata de la expropiación ........................................................................... 290 D) El pago en dinero efectivo .......................................................................... 291 E) Depreciación monetaria e intereses .......................................................... 292 F) Resarcimiento de las mejoras, valor llave y valor empresa en marcha ... 292 8. Procedimiento extrajudicial ............................................................................... 294 9. Procedimiento judicial (“contencioso expropiatorio”). Prescripción............. 294 10. Plazo de la expropiación (abandono). expropiación diferida........................ 295 11. La expropiación irregular o inversa ................................................................. 297 12. El derecho de retrocesión y su regulación procesal........................................ 298 A) Naturaleza jurídica de la retrocesión......................................................... 300 B) Presupuestos especiales de la pretensión procesal .................................. 301 a) Intimación o reclamación administrativa previa ............................... 301 b) Denegatoria expresa o tácita ............................................................... 302 c) Perfeccionamiento de la expropiación................................................ 302 d) Legitimación activa .............................................................................. 302 e) Plazo....................................................................................................... 303 C) Condiciones de fondo para la procedencia de la demanda de retrocesión. 303 a) Expropiación sin habérsele asignado al bien destino alguno........... 303 b) Cambio de destino................................................................................ 304 D) Contraprestación ulterior que debe cumplimentar el expropiado: su actualización ............................................................................................. 304 Sección 2ª - La ocupación temporánea .......................................................... 306 1. Razones para una regulación diferenciada de la expropiación....................... 306 2. Distinción con otras figuras jurídicas (requisiciones y servidumbres)........... 306 XVIII Juan Carlos Cassagne 3. Concepto legal. La ocupación temporánea normal ......................................... 307 4. La ocupación temporánea anormal: requisitos ................................................ 307 5. Otras cuestiones: situación de los terceros. Prescripción de las acciones...... 308 Sección 3ª - Otras figuras que implican el ejercicio de potestades ablatorias .... 309 1. La figura de la requisición................................................................................... 309 2. Otras transferencias coactivas: el decomiso y la confiscación......................... 310 Título Octavo - Los bienes públicos ................................................. 313 Capítulo I - El dominio público ......................................................... 315 1. Excurso sobre las concepciones del dominio público...................................... 315 2. Los aspectos tópicos de la noción de dominio público y el uso lingüístico ... 321 3. La cuestión de la titularidad del dominio público (elemento subjetivo)........ 322 4. El dominio originario de los recursos naturales ............................................... 324 A) Trascendencia e implicancia de la categoría ............................................ 324 B) Antecedentes del art. 124 de la Constitución Nacional............................ 326 C) El ordenamiento constitucional sobre el dominio originario y otras figuras afines, paralelas y opuestas. Los conceptos básicos .................. 327 a) El dominio minero................................................................................ 327 b) Dominio eminente, dominio civil y dominio útil .............................. 328 c) Dominio eminente y dominio originario............................................ 329 d) Dominio y jurisdicción......................................................................... 331 5. El dominio originario sobre el mar territorial. Condición jurídica de la denominada zona económica exclusiva ........................................................ 331 6. La Convención Constituyente de 1994 .............................................................. 332 7. La titularidad del dominio originario de los recursos naturales pertenece, en principio, a las Provincias, y solo excepcionalmente al Estado Nacional.... 333 8. La condición jurídica de los puertos.................................................................. 334 9. El elemento normativo o legal............................................................................ 335 10. La determinación objetiva de los bienes ......................................................... 336 11. La finalidad a la que están destinados los bienes públicos............................ 338 12. Recapitulación................................................................................................... 339 Capítulo II - El régimen jurídico del dominio público................... 343 1. Introducción ........................................................................................................ 343 2. Afectación y desafectación de los bienes del dominio público ....................... 344 A) Conceptos de afectación y desafectación dominial ................................. 344 B) Desafectación de los bienes públicos naturales ....................................... 345 a) Cese de la condición dominial por ley................................................ 345 b) Desafectación de bienes públicos naturales operada por hecho o acto administrativo o por causas físicas sin intervención del Estado.... 346 C) Desafectación de los bienes públicos artificiales ..................................... 346 Índice General XIX 3. El dominio sobre las islas: la solución tras la reforma del Código Civil.......... 347 4. Caracteres: indisponibilidad e imprescriptibilidad. La inembargabilidad de bienes estatales................................................................................................. 348 A) Indisponibilidad o inalienabilidad ............................................................ 348 B) Imprescriptibilidad ..................................................................................... 349 5. Tutela del dominio público................................................................................. 349 A) La autotutela sobre los bienes del dominio público................................. 349 B) Acciones judiciales ...................................................................................... 350 6. Uso común y uso especial. Naturaleza de los derechos de los usuarios ......... 350 Título Noveno - Los contratos de la Administración Pública ..... 353 Capítulo I - La contratación pública ............................................... 355 1. Liminar................................................................................................................. 355 2. La tensión entre los principios lex inter partes y pacta sunt servanda y la soberanía del Poder Legislativo sobre los contratos administrativos. La proyección en el contrato de la potestad reglamentaria............................... 357 3. La “iuspublificación” de los contratos y la inexistencia de un régimen jurídico unitario.............................................................................................................. 359 4. Trascendencia de la figura del contrato administrativo................................... 362 5. Esbozo de las principales críticas y coincidencias que exhibe la polémica ... 364 6. Utilidad de una teoría general sobre el contrato administrativo..................... 368 7. Hacia una concepción objetiva y finalista de los contratos administrativos .. 369 8. La categoría del contrato administrativo y su distinción con los contratos civiles................................................................................................................. 371 A) Criterios del sujeto, de la jurisdicción aplicable y de la forma del contrato ............................................................................................................ 372 B) La voluntad de las partes y la calificación legislativa................................ 373 C) El servicio público y la utilidad pública como criterios determinantes del contrato administrativo en razón de su objeto................................. 374 D) Las cláusulas exorbitantes.......................................................................... 375 E) Otros criterios: la doctrina nacional........................................................... 376 F) La función administrativa y la causa fin del contrato ............................... 378 G) Continuación: efectos respecto de terceros .............................................. 379 H) El contrato administrativo como acuerdo sobre una declaración de voluntad común........................................................................................ 380 9. La causa fin como elemento diferenciador del contrato administrativo. La configuración de una zona común de la contratación administrativa ........ 381 10. Clasificación de los contratos administrativos................................................ 382 A) Contratos de atribución y de colaboración ............................................... 382 B) Según su tipicidad ....................................................................................... 384 C) Nominados e innominados ........................................................................ 384 11. El contrato interadministrativo ........................................................................ 385 XX Juan Carlos Cassagne 12. Contratos de la Administración regidos parcialmente por el derecho privado .............................................................................................................. 385 13. Los contratos administrativos por extensión .................................................. 387 14. Los contratos sobre actos y potestades administrativas................................. 389 15. Consecuencias que genera la distinción entre los contratos administrativos y los contratos privados ................................................................................... 390 A) La interpretación del contrato administrativo.......................................... 390 B) Un supuesto especial: la procedencia de la exceptio non adimpleti contractus y la rescisión o resolución del contrato administrativo ante el incumplimiento de la Administración .................................................... 391 C) El poder modificatorio de la Administración en los contratos administrativos........................................................................................................ 392 16. El contrato administrativo en la jurisprudencia de la Corte Suprema.......... 394 17. A modo de síntesis............................................................................................. 396 Capítulo II - El régimen de contrataciones de la Administración nacional........................................................................................... 399 1. Necesidad de la reforma y reordenamiento del régimen de contrataciones: su fundamento ................................................................................................. 399 2. Ámbito subjetivo de aplicación.......................................................................... 401 3. Ámbito material de aplicación: la presunción de que toda contratación es de índole administrativa. Consecuencias ...................................................... 401 4. Continuación: contratos incluidos y contratos excluidos ................................ 403 5. El régimen público y el carácter expreso que revisten las prerrogativas en el ordenamiento. Su eventual renunciabilidad o limitación............................ 405 6. Aplicación de las normas que regulan el acto administrativo en la LNPA al contrato administrativo ................................................................................... 407 7. La regla de la ejecutoriedad: las excepciones al principio ............................... 408 8. Sobre la estabilidad de los contratos y el alcance de las facultades delegadas .......................................................................................................... 408 9. Recapitulación: algunas conclusiones y balance crítico.................................. 410 Capítulo III - Los procedimientos de selección del contratista estatal y la adjudicación del contrato...................................... 413 1. Principios y valores en juego en la contratación administrativa ..................... 413 A) El principio de concurrencia y de competencia ....................................... 415 B) Principio de proporcionalidad y de razonabilidad................................... 417 C) Principio de eficiencia ................................................................................ 418 D) Principio de publicidad y difusión. Transparencia.................................. 418 E) Principio de responsabilidad...................................................................... 419 F) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes..................... 420 2. Sobre los procedimientos de contratación. Distintas clases de procedimientos ................................................................................................ 421 A) El procedimiento de contratación y el crédito legal previo...................... 421 Índice General XXI B) Distintas clases de procedimientos............................................................ 423 a) La contratación directa......................................................................... 423 b) La licitación pública ............................................................................. 428 c) La licitación privada.............................................................................. 430 d) El concurso público.............................................................................. 431 e) Concurso privado ................................................................................. 432 f) Concurso de proyectos integrales........................................................ 432 g) Subasta pública..................................................................................... 432 h) Venta de acciones en bolsas y mercados ............................................ 433 i) Suministro o relevamiento de precios ................................................. 433 3. Etapas de formación de la voluntad administrativa en la licitación pública (u otras formas similares)................................................................................ 434 A) El pliego de bases y condiciones. Su peculiar naturaleza jurídica. Modificabilidad............................................................................................... 434 B) El llamado a licitación................................................................................. 437 C) La presentación de ofertas. Situación jurídica del oferente..................... 439 a) Mantenimiento de las ofertas: garantía .............................................. 442 b) Inmodificabilidad de las ofertas: su carácter relativo........................ 442 c) Variantes u ofertas alternativas............................................................ 443 D) Adjudicación. La oferta más conveniente como concepto jurídico indeterminado.............................................................................................. 443 a) La preadjudicación............................................................................... 446 4. El fracaso y extinción de la licitación pública. Licitación desierta. Ofertas inadmisibles o inconvenientes........................................................................ 447 5. Perfeccionamiento del contrato administrativo ............................................... 448 Capítulo IV - Los efectos del contrato administrativo, sus elementos y el régimen de ejecución contractual.................... 451 1. La cuestión de los efectos de los contratos administrativos ............................ 451 2. Elementos y vicios del contrato administrativo ................................................ 453 3. Responsabilidad contractual: factores de atribución....................................... 455 4. La mutabilidad del contrato administrativo. El principio de la flexibilidad... 457 5. Los poderes de dirección y control .................................................................... 460 6. La prerrogativa de ejecución directa.................................................................. 460 7. La invocación de la excepción non adimpleti contractus por parte del contratista ......................................................................................................... 462 8. El principio general de la buena fe en la ejecución del contrato administrativo y la doctrina del acto propio............................................................................ 464 9. La compensación de los desequilibrios en la ejecución de los contratos administrativos................................................................................................. 465 10. Continuación. El mantenimiento de la ecuación económico-financiera del contrato administrativo: su fundamento común........................................... 466 11. Aplicación de las reglas propias de la justicia conmutativa........................... 469 XXII Juan Carlos Cassagne 12. Peculiaridades de las principales técnicas que garantizan el equilibrio financiero del contrato..................................................................................... 471 A) La compensación por el ejercicio de la potestas variandi........................ 471 B) El hecho del príncipe (factum principis)................................................... 472 C) La teoría de la imprevisión ......................................................................... 473 D) La revisión de precios ex lege ..................................................................... 476 13. Las sanciones administrativas en el ámbito contractual................................ 478 Capítulo V - Extinción de los contratos administrativos ............ 481 1. Consideraciones acerca de las prerrogativas estatales en materia de extinción y la figura del contrato administrativo............................................................ 481 2. Diferentes supuestos de extinción contractual................................................. 483 3. El cumplimiento del contrato............................................................................. 483 A) Vencimiento del plazo................................................................................. 483 B) El cumplimiento del contrato..................................................................... 485 4. Resolución del contrato por causas voluntariamente pactadas: aplicación analógica del Código Civil............................................................................... 485 5. Lo atinente a la extinción del contrato administrativo por causas ex lege o reglamentarias.................................................................................................. 486 6. Extinción por razones de interés público: revocación y rescate ...................... 486 A) Revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia .......... 487 B) El rescate ...................................................................................................... 492 7. Resolución o rescisión del contrato por causas no imputables al contratista 495 8. La renuncia como causal extintiva del contrato administrativo de atribución.......................................................................................................... 496 9. Resolución por incumplimiento: la caducidad y la llamada rescisión unilateral del contrato administrativo............................................................ 496 A) La declaración de caducidad del contrato administrativo....................... 496 B) La llamada rescisión unilateral .................................................................. 497 10. La declaración de invalidez del contrato administrativo (revocación por ilegitimidad y anulación) y sus efectos........................................................... 499 Capítulo VI - Impugnación administrativa y judicial de los actos relativos a la celebración, ejecución, modificación y extinción de los contratos de la Administración....................................... 501 1. El ámbito de los actos administrativos contractuales y su impugnación. el principio de tutela administrativa y judicial efectiva .................................... 501 2. La impugnación en sede judicial de los actos relativos a la etapa de selección del contratista: teoría de la incorporación y del acto separable................... 505 3. La teoría de los actos contractualmente coligados ........................................... 507 4. La nulidad del acto separable: efectos ............................................................... 508 5. El plazo de caducidad del art. 25, LNPA: su finalidad e interpretación. Objeciones a una interpretación rigurosa que vede el acceso a la jurisdicción....................................................................................................... 511 Índice General XXIII A) Finalidad que persiguen los plazos de caducidad.................................... 511 B) Necesidad de una interpretación que armonice con el principio de legitimidad y con el derecho a la tutela judicial efectiva ....................... 513 C) Objeciones a la constitucionalidad de una interpretación rigurosa sobre los plazos de caducidad............................................................................ 515 6. La acción contencioso-administrativa en el sistema de la LNPA y en la jurisprudencia federal...................................................................................... 516 A) La acción impugnatoria .............................................................................. 517 B) La cuestión del acto administrativo consentido frente a la presencia de vicios de orden público (nulidad absoluta)............................................ 518 C) La defensa de ilegitimidad. Renunciabilidad e interdicción de la aplicación de oficio de los plazos de caducidad ........................................... 519 7. La acción ordinaria contencioso-administrativa.............................................. 520 8. El art. 25, LNPA, y los actos relativos a la celebración, ejecución, modificación y extinción de los actos administrativos......................................................... 522 A) Alcance del art. 7º in fine, LNPA................................................................. 522 B) Los actos administrativos dictados en el transcurso de los procesos licitatorios .................................................................................................. 524 C) Doctrina de la Corte en materia de actos vinculados a la celebración, ejecución y modificación de los contratos administrativos. El contrato administrativo como una operación compleja....................................... 525 D) Impugnación judicial de los actos de rescisión o extinción contractual 526 E) La concepción de la Corte en materia de acciones que tienen por objeto pretensiones indemnizatorias derivadas de contratos administrativos. Otros supuestos en que no se aplica el plazo de caducidad.................. 527 Capítulo VII - El desarrollo de infraestructuras públicas: nuevos mecanismos de financiamiento vinculados con la actividad contractual de la Administración, en especial la colaboración y/o asociación entre los particulares y el Estado.................... 531 Sección 1ª - Introducción................................................................................ 531 1. Objeto de este capítulo........................................................................................ 531 2. La decadencia de los sistemas tradicionales para construir y/o financiar las infraestructuras públicas y la coyuntura económica .................................... 532 3. El cambio del papel del Estado........................................................................... 533 4. La insuficiencia del “contrato de obra pública” como herramienta jurídica para el desarrollo de infraestructuras públicas ............................................. 534 5. Excurso sobre los nuevos mecanismos de financiación y la atipicidad de las figuras contractuales........................................................................................ 538 Sección 2ª - La financiación estatal y/o privada de las infraestructuras públicas. Esquemas contractuales........................................................... 540 1. Sobre los esquemas de participación público-privada .................................... 540 A) Contratos “llave en mano” .......................................................................... 541 B) Shadow toll (“peaje en la sombra”)............................................................ 542 XXIV Juan Carlos Cassagne C) Leasing.......................................................................................................... 543 2. Contratos para la construcción de infraestructuras públicas cuyo costo es sufragado por los usuarios: la concesión de obra pública............................ 544 3. Los contratos de participación público-privada en la ley 27.328 .................... 546 A) Objeto y finalidad del contrato de PPP...................................................... 548 B) Características de los contratos de PPP ..................................................... 550 C) Peculiaridades de su régimen jurídico: las prerrogativas de poder público ....................................................................................................... 550 a) Ius variandi o prerrogativa modificatoria........................................... 551 b) La suspensión o nulidad del contrato por razones de ilegitimidad . 552 c) La extinción unilateral anticipada del contrato por razones de oportunidad ....................................................................................... 553 d) La aplicación de sanciones y otras prerrogativas............................... 555 D) Una de las dos claves del contrato de PPP: el mantenimiento de la ecuación económico-financiera.............................................................. 556 E) La responsabilidad contractual.................................................................. 558 F) La renuncia, atenuación o aumento de las prerrogativas contractuales de la Administración contratante ............................................................ 558 4. Mecanismos de financiación privada para la construcción de infraestructuras públicas............................................................................................................. 559 A) Project finance.............................................................................................. 560 B) Titulización .................................................................................................. 561 Título Décimo - Los contratos administrativos en particular.... 563 Capítulo I - El contrato de empleo público..................................... 565 1. Problemática jurídica del empleo público en la actualidad ............................ 565 2. El enfoque político-constitucional y la finalidad del empleo público ............ 566 3. Relatividad del nomen iuris. Naturaleza jurídica de la relación de empleo público .............................................................................................................. 567 A) La denominación jurídica........................................................................... 567 B) Naturaleza jurídica de la relación de empleo público.............................. 568 4. La selección de los agentes públicos.................................................................. 570 5. La garantía constitucional de la estabilidad del empleado público................ 573 6. La regulación legal del contrato de empleo público......................................... 577 A) La jerarquía normativa y el papel de la analogía ...................................... 577 B) La Ley 25.164................................................................................................ 578 C) Las convenciones colectivas de trabajo..................................................... 580 D) La Ley de Contrato de Trabajo................................................................... 582 E) Régimen de contrataciones de servicios personales ................................ 582 F) Los estatutos especiales .............................................................................. 582 Capítulo II - El contrato de obra pública ....................................... 585 Sección 1ª - Obra pública y contrato de obra pública.................................... 585 Índice General XXV 1. Introducción ........................................................................................................ 585 2. Obra pública y contrato de obra pública ........................................................... 588 A) La definición legal de obra pública............................................................ 588 a) El opus.................................................................................................... 589 b) La realización de la obra con fondos del Tesoro Nacional................ 589 3. Modos de ejecución de la obra pública ............................................................. 590 A) Realización de obras por administración.................................................. 590 B) Ejecución por contrato de obra pública .................................................... 590 a) Concepto de contrato de obra pública................................................ 591 b) Caracteres del contrato de obra pública............................................. 592 c) Su ejecución no es a riesgo y ventura .................................................. 592 Sección 2ª - Sujeto, objeto y caracteres principales del contrato de obra pública ....................................................................................................... 593 1. Sujeto y objeto del contrato de obra pública. Distinción con el contrato de suministro......................................................................................................... 593 2. La obra pública por accesoriedad como objeto contractual y la fuerza atractiva del contrato de obra pública............................................................ 595 Sección 3ª - Los sistemas de contratación de la LOP..................................... 596 1. Sistemas de contratación.................................................................................... 596 A) Unidad de medida y/o precio unitario. Variantes .................................... 596 B) Ajuste alzado. Modalidades........................................................................ 597 C) Coste y costas............................................................................................... 597 Sección 4ª - La selección del contratista ........................................................ 599 1. Los procedimientos de selección del contratista estatal: la licitación pública como regla general........................................................................................... 599 2. Excepciones a la regla de la licitación pública .................................................. 600 3. Los pliegos de condiciones de la licitación pública: su naturaleza y modificabilidad ................................................................................................ 601 4. Etapas de la licitación.......................................................................................... 602 A) Llamado o convocatoria: su naturaleza jurídica....................................... 602 B) La presentación de ofertas: contenido y forma......................................... 603 C) Preadjudicación y adjudicación. El criterio de la oferta más conveniente... 604 a) La preadjudicación............................................................................... 604 b) La adjudicación .................................................................................... 604 c) La oferta más conveniente constituye un concepto jurídico indeterminado............................................................................ 605 d) Mejora de precios ................................................................................. 606 e) Adjudicación a una única oferta.......................................................... 606 D) Formalización del contrato ........................................................................ 607 5. El carácter personal de la ejecución contractual. Cesión y subcontratación . 607 XXVI Juan Carlos Cassagne Sección 5ª - Responsabilidad contractual y riesgos ...................................... 609 1. La distinción entre responsabilidad contractual y extracontractual............... 609 A) Modificaciones del proyecto constructivo (potestas variandi) y equivocaciones del presupuesto ......................................................................... 612 B) Limitaciones al principio contractual de “riesgo y ventura”.................... 613 a) Acontecimientos que tienen por causa actos de la Administración no previstos en los pliegos y su asimilación a la fuerza mayor en la LOP.................................................................................................. 615 b) Acontecimientos extraordinarios que impiden al contratista adoptar las medidas necesarias para prevenir sus efectos. Su asimilación a la fuerza mayor................................................................................... 617 c) La redeterminación de precios ............................................................ 617 d) Fuerza mayor no contemplada expresamente: daños provocados por terceros......................................................................................... 618 e) Sobre la posibilidad de invocar la teoría de la imprevisión............... 619 f) Las dificultades materiales imprevistas............................................... 620 2. Una causal que acrece el riesgo contractual: la exceptio non adimpleti contractus.......................................................................................................... 621 3. La responsabilidad del contratista ..................................................................... 623 Sección 6ª - Ejecución y pago de las obras ..................................................... 624 1. La sujeción a los pliegos en la iniciación y realización del proyecto constructivo...................................................................................................... 624 2. El deber del contratista de efectuar la correcta interpretación de los planos y su responsabilidad por los defectos que se produzcan hasta la recepción final de las obras............................................................................................... 625 3. Las potestades de dirección y control................................................................ 626 4. Pautas para la ejecución de trabajos.................................................................. 627 A) Principios aplicables y concepto de trabajo adicional ............................. 627 B) La compensación debida al contratista por la ejecución de adicionales de obra y otras tareas ejecutadas, cuyo pago no fue autorizado ........... 629 5. Suspensión de las obras. Consecuencias de la suspensión: los gastos improductivos .................................................................................................. 630 A) Suspensión de las obras ordenada por el comitente................................ 631 B) Suspensión de las obras dispuesta por el contratista ............................... 632 6. Recepción de las obras: provisional y definitiva ............................................... 632 7. El pago de los trabajos......................................................................................... 633 A) Condiciones y procedimientos para el pago del precio ........................... 633 a) El procedimiento previo....................................................................... 634 b) El certificado de obra............................................................................ 635 c) El fondo de reparos ............................................................................... 636 d) Mora en el pago de los certificados..................................................... 636 e) Liquidación final................................................................................... 637 8. Inembargabilidad................................................................................................ 637 Índice General XXVII Sección 7ª - Extinción del contrato de obra pública...................................... 638 1. Consideraciones generales ................................................................................. 638 2. Extinción por causa de muerte o quiebra del contratista................................. 639 3. Rescisión del contrato dispuesta por la Administración.................................. 639 A) Fraude y grave negligencia ......................................................................... 640 B) Otras causales: contravención de las obligaciones y condiciones estipuladas en el contrato, lentitud de las obras e incumplimiento del plazo fijado para la iniciación de las obras ....................................................... 640 C) Cesión o transferencia y/o subcontratación total o parcial ..................... 640 D) Causales determinadas: abandono de las obras e interrupción de los trabajos ...................................................................................................... 641 4. Causales de extinción no contempladas en la LOP .......................................... 641 A) Revocación por razones de interés público............................................... 641 B) Revocación por razones de ilegitimidad. Las prácticas corruptas .......... 642 C) Rescisión convencional (distracto)............................................................ 643 5. Efectos de la rescisión o resolución contractual por culpa del contratista..... 644 6. Responsabilidad contractual de la Administración: causales de rescisión del contrato de obra pública. Efectos.................................................................... 645 A) Los factores de atribución en la responsabilidad contractual de la Administración contratante.......................................................................... 645 B) Las causales específicas de rescisión contractual que prevé la LOP....... 649 a) Cuando las modificaciones mencionadas en el art. 30 o los errores a que se refiere el art. 37 alteren el valor total de las obras contratadas en un 20% en más o en menos.......................................................... 649 b) Cuando la Administración suspenda por más de tres meses la ejecución de las obras............................................................................. 650 c) Cuando el contratista se vea obligado a suspender las obras por más de tres meses, o a reducir el ritmo previsto en más de un 50% durante el mismo período, como consecuencia de la falta de cumplimiento en término, por parte de la Administración, de la entrega de los elementos o materiales a que se hubiera comprometido.... 650 d) Por caso fortuito o fuerza mayor que imposibilite el cumplimiento de las obligaciones emergentes del contrato................................... 651 e) Cuando la Administración no efectúe la entrega de los terrenos ni realice el replanteo de la obra, dentro del plazo fijado en los pliegos especiales más una tolerancia de treinta días ................................. 652 C) Efectos de la rescisión contractual dispuesta por el contratista.............. 653 Capítulo III - Suministros y concesiones.......................................... 655 Sección 1ª - El contrato de suministro............................................................ 655 1. Objeto y caracteres .............................................................................................. 655 2. Régimen normativo............................................................................................. 656 XXVIII Juan Carlos Cassagne Sección 2º - Concesión de servicio público.................................................... 656 1. Remisión .............................................................................................................. 656 Sección 3º - Concesión de obra pública ......................................................... 657 1. Concepto .............................................................................................................. 657 2. El marco legal....................................................................................................... 658 Sección 4º - La concesión de uso del dominio público.................................. 658 1. Características de la concesión de uso del dominio público........................... 658 2. Concesión y permiso de uso: la precariedad..................................................... 660 Título Décimo Primero - El contencioso-administrativo ............. 663 Capítulo I - El proceso contencioso-administrativo..................... 665 1. El nacimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa......................... 665 2. Consecuencias que se derivan de la adopción del modelo judicialista en el contencioso-administrativo ............................................................................ 666 3. Características de las acciones reguladas en el contencioso-administrativo federal................................................................................................................ 667 4. La duplicidad de las acciones procesales: la distinción entre la vía impugnatoria y la vía reclamatoria o reparatoria .......................................... 669 5. Presupuestos procesales para la procedencia de la impugnación judicial de actos administrativos (de alcance particular)................................................ 671 6. La acción judicial impugnatoria de reglamentos (actos de alcance general): sus presupuestos procesales ........................................................................... 674 A) Antecedentes. Problemática que plantea el control de la actividad reglamentaria................................................................................................ 674 B) Ámbito de aplicación con respecto a los actos susceptibles de control jurisdiccional............................................................................................. 675 a) El acto susceptible de impugnación: la distinción entre reglamento y mero acto de alcance general......................................................... 675 b) El principio de universalidad del proceso judicial de impugnación de actos de alcance general: consecuencias.................................... 677 c) El objeto de la impugnación................................................................. 678 d) Las partes del proceso: la intervención de terceros........................... 678 e) La capacidad para ser parte y la capacidad procesal......................... 679 C) La impugnación judicial directa ................................................................ 680 a) Requisitos legales para la procedencia de la impugnación............... 681 b) Aplicación de las disposiciones de la LNPA que regulan los elementos, invalidez y vicios de los actos administrativos.......................... 684 c) Continuación. Sobre la invalidez de reglamentos que resultan violatorios de la Constitución, de los tratados internacionales y de las leyes que reglamentan............................................................ 684 d) El carácter manifiesto del vicio que exhibe el reglamento hace caer Índice General XXIX su presunción de legitimidad: consecuencias................................. 685 e) Plazo para promover la impugnación directa .................................... 685 D) La impugnación judicial indirecta............................................................. 686 a) Requisitos de admisibilidad................................................................. 686 b) Plazo para la impugnación judicial..................................................... 687 E) Eficacia erga omnes de las sentencias anulatorias de reglamentos ......... 687 a) Los efectos “extra partes” de la anulación de reglamentos en el derecho comparado............................................................................... 687 b) Argumentos que se han esgrimido en el derecho argentino para negar la posibilidad del reconocimiento de efectos erga omnes a la sentencia que invalida un reglamento ......................................... 692 b.1. El efecto erga omnes y la separación de poderes ............................. 693 b.2. El efecto erga omnes y la cláusula del art. 116 de la Constitución Nacional que abre la jurisdicción de los jueces solo para entender en “casos” o “causas” ......................................................................... 695 c) Las dificultades sistemáticas y funcionales que plantea el reconocimiento de los efectos erga omnes .................................................. 696 d) La jurisprudencia de la Corte Suprema sentada en el caso “Monges” que declara el efecto erga omnes de una sentencia que invalida un reglamento.......................................................................................... 698 7. El plazo de caducidad del art. 25 de la LNPA como presupuesto de admisibilidad de las acciones y recursos contencioso-administrativos: su cuestionamiento constitucional ..................................................................... 701 8. El reclamo administrativo previo: procedencia y excepciones........................ 705 A) El principio de congruencia: su carácter relativo ..................................... 707 B) Órgano ante el que debe promoverse el reclamo administrativo previo y plazo de resolución. El plazo para promover la demanda judicial .... 708 C) Sobre las excepciones al requisito del reclamo administrativo previo para habilitar la instancia administrativa ............................................... 708 9. El amparo por mora de la Administración ........................................................ 709 A) Remedios procesales en caso de demora de la Administración en resolver una petición.................................................................................... 709 B) Noción .......................................................................................................... 710 C) Un concepto amplio de mora..................................................................... 710 D) Fundamento................................................................................................ 711 E) Competencia................................................................................................ 711 F) Legitimación ................................................................................................ 712 a) Legitimación activa............................................................................... 712 b) Legitimación pasiva.............................................................................. 712 G) Objeto y trámite........................................................................................... 712 H) Alcance de la sentencia .............................................................................. 713 I) Apelación del fallo ........................................................................................ 714 J) Sanciones por desobediencia...................................................................... 715 10. El proceso constitucional de amparo............................................................... 716 XXX Juan Carlos Cassagne A) Problemática de la legitimación en el proceso administrativo................ 716 B) Tendencias actuales en materia de legitimación...................................... 718 C) Elementos que configuran la legitimación procesal activa (ordinaria y anómala o extraordinaria)........................................................................ 721 D) Los derechos de incidencia colectiva y el amparo constitucional.......... 723 E) La tutela de la legalidad y la acción popular ............................................. 724 11. Aplicación del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN)... 727 Capítulo II - El principio de la tutela judicial efectiva en el contencioso-administrativo ........................................................ 729 1. La triple faz de la tutela judicial efectiva (mandato vinculante, derecho y garantía). Alcance del principio...................................................................... 732 2. El desarrollo del principio................................................................................... 733 3. Fundamento y expansión de la tutela judicial efectiva en el derecho argentino........................................................................................................... 736 A) En el orden nacional ................................................................................... 736 B) En el orden provincial ................................................................................. 738 4. Instituciones y herramientas procesales vinculadas con el principio de la tutela judicial efectiva ...................................................................................... 740 A) Razonabilidad de la duración de los procesos.......................................... 740 B) Acciones declarativas de inconstitucionalidad de leyes, reglamentos y actos administrativos: la causal de arbitrariedad................................... 741 C) Medidas precautorias (en general). Tutelas anticipadas y autosatisfactivas ........................................................................................ 745 D) La ejecución de sentencias......................................................................... 747 5. El requisito del agotamiento de la vía administrativa y del reclamo administrativo previo....................................................................................... 751 6. Un cambio paradigmático: la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica .................................................................................................... 757 Bibliografía ......................................................................................... 761 Índice analítico................................................................................... 863 Índice Jurisprudencial ....................................................................... 877 Corte Suprema de Justicia de la Nación ................................................................ 877 Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso-administrativo Federal... 901 Otros tribunales ....................................................................................................... 906 Tribunales provinciales .......................................................................................... 907 Índice de la obra.................................................................................. 909