TOMO 1 Abreviaturas ...................................................................... XXIII CAPÍTULO PRIMERO INTRODUCCIÓN § 1. La justicia como seguridad ........................................... 1 § 2. Actualidad del tema ..................................................... 2 § 3. Postulado fundamental del Estado de derecho ............. 3 § 4. Una oscuridad incomprensible ...................................... 4 § 5. Causas que la determinan ............................................ 4 § 6. Utilidad relativa de los recursos administrativos .......... 7 § 7. Inexistencia de un verdadero control administrativo .... 7 § 8. La revisión judicial es una garantía mayor ................... 8 § 9. Vías de impugnación .................................................... 9 § 10. Sistemas de revisión jurisdiccional ............................... 9 § 11. El sistema nacional ...................................................... 11 § 12. Antiguos temas de debate ............................................ 11 § 13. Temas actuales de debate ............................................ 12 § 14. Propósito y plan de esta obra...................................... 13 CAPÍTULO II LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL A) CONCEPTO Y CARACTERES § 15. Necesidad de precisar su significado ............................ 17 § 16. Falta de concordancia entre las funciones estatales y los órganos que predominantemente las ejercen .......... 18 § 17. Criterios para definir la jurisdicción ............................. 21 a) Decir el derecho en un caso controvertido ............. 21 b) Aplicación de las reglas abstractas del derecho ...... 23 c) La sanción por el incumplimiento del derecho ........ 23 d) Dirimir una contienda ............................................. 25 e) Asegurar el orden jurídico ...................................... 26 f) El silogismo de la aplicación del derecho ............... 28 g) Sustitución por un tercero independiente ............... 28 h) La fuerza de verdad legal ....................................... 31 i) La existencia de un procedimiento contradictorio previo ..................................................................... 31 § 18. La importancia de los elementos formales ................... 34 § 19. La posición de los órganos jurisdiccionales .................. 35 § 20. El concepto de función jurisdiccional .......................... 37 B) EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE LOS PODERES EN NUESTRO SISTEMA CONSTITUCIONAL Y LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL § 21. Consideraciones preliminares ....................................... 43 a) La interpretación seguida por el sistema francés .... 44 b) La interpretación seguida en nuestro sistema ......... 47 § 22. La división de los poderes en nuestra Constitución no es absoluta ................................................................... 49 a) Funciones del Poder Legislativo ............................. 49 b) Funciones del Poder Judicial .................................. 50 c) Funciones del Poder Ejecutivo ............................... 51 § 23. Función jurisdiccional y función judicial en nuestro sis- tema constitucional ...................................................... 52 § 24. Actos jurisdiccionales de la Administración .................. 53 § 25. Los llamados actos "cuasijurisdiccionales" .................... 54 § 26. Sentido y alcance de la prohibición establecida en el artículo 109 de la Constitución nacional ...................... 56 § 27. ¿Qué se entiende por "funciones judiciales"? ............... 57 § 28. Inexistencia de identidad absoluta entre la función ju- dicial y la jurisdiccional ............................................... 59 § 29. Funciones jurisdiccionales ejercidas por órganos admi- nistrativos .................................................................... 61 § 30. Confusión sobre funciones administrativas consideradas jurisdiccionales por la ley ............................................ 64 § 31. Actos erróneamente considerados jurisdiccionales ....... 65 § 32. Los tribunales administrativos en la República Argenti- na. Razones que justifican su existencia .................... 68 § 33. Cuándo los tribunales administrativos son inconstitu- cionales ........................................................................ 70 § 34. Funciones jurisdiccionales del poder administrador ..... 71 § 35. Uniformidad doctrinal y discrepancias dialécticas ........ 73 § 36. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ......................................................................... 75 § 37. Diferente amplitud de la revisión ................................. 76 § 38. Relaciones vinculantes ................................................. 77 § 39. La posición del administrado ....................................... 79 CAPÍTULO III LA COMPETENCIA CONTENCIOSOADMINISTRATIVA A) LA ORGANIZACIÓN JUDICIAL § 40. Ordenamientos básicos ................................................. 81 § 41. Regla general aplicable en materia contenciosoadminis- trativa .......................................................................... 82 B) EL FUERO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO FEDERAL § 42. Reseña de los antecedentes ......................................... 84 § 43. La competencia contenciosoadministrativa también es ejercida por otros tribunales nacionales ....................... 87 § 44. Razón de la existencia del fuero contenciosoadministra- tivo .............................................................................. 88 § 45. Es conveniente que exista un fuero especializado en la materia ........................................................................ 89 C) SOBRE EL VOCABLO "CONTENCIOSOADMINISTRATIVO" § 46. Esterilidad de las discusiones ...................................... 90 § 47. Críticas al empleo del vocablo ..................................... 91 § 48. Acepciones del vocablo ................................................ 93 D) CUESTIONES DE COMPETENCIA § 49. Problemas que plantean ............................................. 94 § 50. ¿Por qué esta diversidad de fuero? ............................ 94 § 51. La importancia que tiene conocer cuándo una causa es contenciosoadministrativa ............................................ 96 E) LA MATERIA CONTENCIOSOADMINSTRATIVA § 52. Concepto .................................................................... 99 § 53. Criterio distintivo ....................................................... 99 § 54. El concepto de Administración ................................... 100 § 55. Cuándo una relación está regida por el derecho admi- nistrativo .................................................................... 103 F) LA COMPETENCIA CONTENCIOSOADMINISTRATIVA FEDERAL § 56. Situación normativa .................................................... 104 § 57. Presupuestos de la competencia contenciosoadminis- trativa ........................................................................ 106 § 58. La determinación de la competencia contenciosoadm- ninistrativa federal ..................................................... 110 G) REGLAS DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSOADMINISTRATIVA FEDERAL § 59. Consideraciones previas ............................................. 112 § 60. El fuero federal .......................................................... 113 § 61. Fuero contenciosoadministrativo y juzgados federales de sección .................................................................. 113 § 62. Cuándo es prorrogable y cuándo no lo es .................. 114 § 63. Es de orden público ................................................... 116 § 64. El fuero de atracción de la quiebra ............................ 118 § 65. Las causas de competencia contenciosoadministrativa federal ........................................................................ 119 § 66. Referencia genérica a causas contenciosoadministrati- vas. Artículo 45 de la ley 13.998 .............................. 121 a) Causas contenciosoadministrativas ........................ 121 b) Causas que versen sobre contribuciones nacionales y sus infracciones ................................................. 121 c) Los asuntos de competencia de los juzgados crea- dos por la ley 12.833 ............................................ 122 d) Recursos contra las resoluciones administrativas que las normas en vigor atribuían a los jueces fe- derales existentes a la fecha de sancionarse esta ley ........................................................................ 122 § 67. Competencia prevista expresamente por la ley ........... 122 a) Demandas ordinarias ante jueces de primera ins- tancia ................................................................... 123 b) Demandas ante jueces de primera instancia con procedimientos especiales ..................................... 123 c) Recursos directos ante los jueces de primera ins- tancia .................................................................... 123 d) Recursos directos ante la Cámara de Ápelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal de la Ca- pital Federal o ante las cámaras federales del inte- rior del país .......................................................... 125 e) Recursos en los que sólo es competente la Cámara de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal de la Capital Federal ................................ 125 f) Recursos directos ante la cámara federal corres- pondiente en razón del lugar ................................ 126 g) Recursos directos ante cámaras nacionales de ape- laciones de la Capital Federal que no son tribuna- les federales .......................................................... 126 h) Amparo ................................................................. 127 § 68. Casos en los cuales la competencia fue decidida por la jurisprudencia ............................................................ 127 § 69. Criterio para distinguir la competencia contencioso- administrativa federal de la competencia civil y co- mercial federal ........................................................... 130 § 70. Criterio para distinguir la competencia contenciosoad- ministrativa de la competencia laboral ....................... 133 CAPÍTULO IV NATURALEZA DE LA REVISIÓN JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ORDEN NACIONAL § 71. Juzgar no es controlar ................................................ 139 § 72. Resolución de contiendas ........................................... 141 § 73. El control por los órganos de la Administración ......... 142 § 74. Atribuciones de los jueces .......................................... 144 § 75. Criterios básicos para estructurar la revisión judicial ... 145 § 76. Criterio seguido en el orden nacional ......................... 146 § 77. El carácter revisor de la jurisdicción .......................... 146 a) Origen y fundamento del carácter revisor ............. 147 b) Los presupuestos que importa .............................. 148 c) Nuestro sistema .................................................... 149 § 78. ¿Es conveniente modificar el sistema actual de revi- sión judicial de la actividad administrativa? ............... 151 § 79. Remedios institucionales y jurídicos ........................... 152 § 80. Se debe respetar el equilibrio entre los poderes ........ 153 § 81. Consecuencias perniciosas de la inestabilidad ............ 154 § 82. Presupuestos a tener en cuenta en cualquier reforma 155 a) Aspecto político .................................................... 155 1) No existen fórmulas de aplicación universal para asegurar la mejor revisión judicial ................... 156 2) El realismo siempre es determinante de las téc- nicas jurídicas e institucionales ........................ 157 3) Peligros que entraña la litigiosidad irresponsable 158 b) Aspecto jurídico .................................................... 159 § 83. Conveniencia de mantener el criterio subjetivo de re- visión judicial ............................................................. 161 § 84. Las reglas del proceso son una garantía de los dere- chos individuales ........................................................ 163 § 85. Una idea equivocada de la función judicial ................. 166 § 86. Es necesario asegurar el ejercicio legítimo de la auto- ridad del Estado ......................................................... 169 § 87. Una visión equivocada de la relación actual entre la justicia y la Administración ........................................ 171 § 88. La solución está en conseguir que funcionen eficiente- mente los controles que existen ................................. 173 CAPÍTULO V EL ALCANCE DE LA REVISIÓN JUDICIAL A) CONSIDERACIONES GENERALES § 89. ¿Cuál es el poder que dice la última palabra? ............ 177 § 90. Dos enfoques de la cuestión ...................................... 178 § 91. Hacia dónde va la revisión judicial ........................... 179 § 92. Atribuciones propias de la Administración ................ 180 § 93. Los jueces son quienes deciden sus limitaciones ..... 181 § 94. La protección legal ................................................... 182 B) VINCULACIÓN ENTRE LAS NORMAS JURÍDICAS Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS § 95. Consideraciones previas ............................................ 183 § 96. La aplicación del derecho por la Administración ...... 185 § 97. La vinculación siempre es jurídica ............................ 187 § 98. Interpretación de la ley ............................................ 188 § 99. La vinculación en la potestad reglamentaria ............. 190 C) POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN § 100. Introducción ............................................................. 191 § 101. Potestad reglada ....................................................... 191 § 102. Potestad discrecional ................................................ 192 § 103. Evolución del concepto de discrecionalidad adminis- trativa ...................................................................... 194 § 104. Inexistencia de potestades absolutamente discrecio- nales ........................................................................ 194 § 105. Necesidad de motivar los actos discrecionales .......... 196 § 106. Interpretación y discrecionalidad .............................. 198 § 107. La discrecionalidad y los principios generales del de- recho ........................................................................ 201 § 108. Los conceptos jurídicos indeterminados .................... 205 § 109. Conceptos jurídicos indeterminados, interpretación de la ley y discrecionalidad administrativa .................... 210 § 110. Discrecionalidad y arbitrariedad ............................... 215 § 111. Arbitrariedad e ilegalidad ......................................... 219 § 112. Arbitrio estatal como característica de un sistema ju- rídico y arbitrariedad ................................................ 220 § 113. Arbitrariedad e irrazonabilidad ................................. 221 § 114. La discrecionalidad técnica ....................................... 224 § 115. Actividad técnica y discrecionalidad técnica ............. 227 D) LA REVISIÓN JUDICIAL DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA § 116. Una idea general del tema ........................................ 230 § 117. Necesidad de distinguir la revisión judicial de la le- galidad, común a toda acción administrativa, de la revisión judicial del ejercicio de potestades discrecio- nales ........................................................................ 232 § 118. Quid de la revisión jurisdiccional de los actos discre- cionales .................................................................... 234 § 119. Legalidad y mérito ................................................... 238 § 120. Las reformas constitucionales no ampliaron las atri- buciones de los jueces .............................................. 241 E) MOTIVOS DE IMPUGNACIÓN JUDICIAL DE LOS ACTOS DICTADOS EN EJERCICIO DE POTESTADES DISCRECIONALES § 121. Preliminar ................................................................. 247 § 122. Vicios de forma o procedimiento .............................. 247 § 123. Incompetencia .......................................................... 249 § 124. Violación del fin de la ley ........................................ 249 § 125. Falsedad, inexistencia de los hechos determinantes o error manifiesto en su configuración ........................ 256 § 126. Arbitrariedad e irrazonabilidad ................................. 258 a) Discrecionalidad no es arbitrariedad .................... 258 b) Materias excluidas, salvo caso de arbitrariedad o irrazonabilidad manifiesta .................................... 259 c) La revisión está limitada a la regularidad del acto, salvo caso de arbitrariedad manifiesta ................. 260 d) Arbitrariedad por falta de motivación suficiente del acto ............................................................... 260 e) Arbitrariedad por constituir una decisión irrazo- nable ................................................................... 263 f) Irrazonabilidad porque las medidas no son ade- cuadas o desproporcionadas ................................ 264 F) CUESTIONES EXCLUIDAS DE LA REVISIÓN JUDICIAL § 127. Introducción ............................................................. 265 § 128. Los actos políticos o de gobierno ............................. 266 § 129. Gobierno y Administración ....................................... 267 § 130. El ejercicio de atribuciones conferidas directamente por la Constitución como fundamento de los actos de gobierno ................................................................... 270 § 131. El calificativo de acto político no es suficiente para justificar su inmunidad judicial ................................. 271 § 132. Los actos políticos o de gobierno no son actos admi- nistrativos ................................................................. 272 § 133. Los llamados "actos institucionales" ......................... 275 § 134. Quid de la inmunidad judicial de algunos actos esta- tales ......................................................................... 278 § 135. La interpretación jurisprudencial .............................. 281 CAPÍTULO VI LA APLICACIÓN DEL DERECHO POR EL JUEZ A) CONSIDERACIONES GENERALES § 136. Objetividad de la jurisdicción ................................... 289 § 137. Consecuencias de los fallos ...................................... 290 § 138. La pretensión y la defensa determinan el contenido y los límites de la decisión jurisdiccional ..................... 291 § 139. El principio de disposición. Concepto ..................... 292 a) Límites al principio de disposición ...................... 293 b) El principio en los juicios contenciosoadministra- tivos .................................................................... 293 § 140. El derecho dispositivo .............................................. 294 § 141. El derecho obligatorio .............................................. 296 a) El principio de legalidad ..................................... 296 b) El derecho litigioso ............................................. 297 B) EL ORDEN PÚBLICO § 142. Consideraciones generales ........................................ 298 a) Diferentes criterios .............................................. 299 b) La declaración de orden público .......................... 301 c) Delimitación del concepto ................................... 302 § 143. Concepto de orden público ....................................... 304 § 144. Diferentes grados del orden público ......................... 306 § 145. El orden público y las normas administrativas ......... 308 § 146. La disposición del derecho material ......................... 311 § 147. La disposición en los juicios contenciosoadministrati- vos ........................................................................... 311 § 148. Pretensión impugnatoria y nulidad ........................... 313 § 149. Las nulidades en general .......................................... 313 § 150. Las nulidades en el derecho administrativo .............. 315 § 151. Reglas básicas aplicables .......................................... 316 § 152. Efectos que produce la declaración de nulidad abso- luta de los actos administrativos .............................. 317 § 153. Causas de nulidad absoluta en el derecho administra- tivo ........................................................................... 319 § 154. La actividad procesal de las partes y las facultades del juez .................................................................... 321 § 155. Facultades de los jueces en la aplicación del derecho 322 § 156. La ilegalidad o la inconstitucionalidad como preten- sión procesal material ............................................... 323 § 157. ¿Pueden los jueces declarar de oficio la inconstitu- cionalidad de un acto administrativo o de una ley? .. 326 § 158. Importancia de la disponibilidad del derecho ........... 328 § 159. La declaración judicial de nulidad absoluta, el interés público y el orden público ........................................ 330 CAPÍTULO VII EL SUJETO ACTIVO A) LA DEMANDABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN § 160. Nociones generales ................................................... 333 § 161. Particularidades y similitudes con el derecho común 334 § 162. Requisitos subjetivos ................................................ 335 a) Cualidad de sujeto ............................................... 335 b) Capacidad procesal .............................................. 336 c) Legitimación ........................................................ 338 1) Legitimación y derecho sustancial .................. 339 2) Falta de legitimación y rechazo de la preten- sión ................................................................ 341 3) Legitimación ordinaria y extraordinaria .......... 341 § 163. La legitimación en materia contenciosoadministrativa .. 343 § 164. El agravio jurídico. Concepto ................................. 344 § 165. Relación entre el agravio invocado y la titularidad del derecho .............................................................. 345 § 166. La lesión jurídica subjetiva ....................................... 346 B) EL DERECHO SUBJETIVO § 167. Consideraciones preliminares .................................... 349 § 168. Presupuestos y elementos ........................................ 350 § 169. Derecho subjetivo y potestades públicas .................. 354 § 170. El problema de determinar cuándo existe un derecho subjetivo ................................................................... 355 § 171. Distintas clases de derechos subjetivos .................... 356 § 172. Caracterización del derecho subjetivo ....................... 358 § 173. Elementos esenciales ................................................ 361 § 174. Configuración del derecho subjetivo a fin de acredi- tar la legitimación activa .......................................... 364 C) EL INTERÉS LEGÍTIMO Y SU PROTECCIÓN JURÍDICA § 175. Nociones generales ................................................... 366 § 176. Concepto .................................................................. 369 § 177. Distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo .. 370 § 178. Identificación del derecho subjetivo con el interés le- gítimo ....................................................................... 373 D) LA PROTECCIÓN DEL DERECHO ADJETIVO § 179. Consideraciones preliminares .................................... 375 § 180. El derecho subjetivo al procedimiento ...................... 377 § 181. Cuándo y cómo es posible ejercer la defensa de los derechos adjetivos .................................................... 379 E) LA PROTECCIÓN DEL INTERÉS SIMPLE § 182. Nociones generales ................................................... 381 § 183. Naturaleza de la denuncia ........................................ 382 F) LOS DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA § 184. Consideraciones generales ........................................ 384 § 185. El interés como presupuesto del derecho ................. 387 a) Interés individual e interés colectivo ................... 388 b) Interés público o general e interés colectivo ....... 390 c) Interés colectivo e interés de grupo .................... 392 § 186. Los intereses difusos ................................................ 393 § 187. Caracteres diferenciales de los derechos de inciden- cia colectiva ............................................................. 394 § 188. Los límites del interés colectivo ............................... 398 G) LA LEGITIMACIÓN EN LOS PROCESOS ESPECIALES § 189. Consideraciones preliminares .................................... 401 § 190. La legitimación extraordinaria sólo es aplicable en procesos especiales .................................................. 401 § 191. La ilegalidad o arbitrariedad manifiesta como presu- puesto de la legitimación extraordinaria ................... 404 § 192. El afectado ............................................................... 405 § 193. Las asociaciones que defienden intereses colectivos .. 409 § 194. El defensor del pueblo de la Nación ........................ 413 § 195. El Ministerio Público ................................................ 415 § 196. Las acciones de clase ............................................... 416 CAPÍTULO VIII LA ADMINISTRACIÓN COMO PARTE EN EL PROCESO § 197. Consideraciones generales ........................................ 419 A) COMO PARTE DEMANDADA § 198. La legitimación pasiva .............................................. 420 § 199. Contra quién se debe dirigir la acción ...................... 421 § 200. Actos dictados con la autorización o la aprobación de otra autoridad .......................................................... 422 § 201. Impugnación de reglamentos .................................... 423 B) COMO PARTE ACTORA § 202. La revocación de los actos administrativos ............... 424 § 203. La llamada "cosa juzgada administrativa" .................. 426 § 204. La naturaleza del interés comprometido ................... 430 § 205. Las reglas del derecho positivo ................................ 432 § 206. Cuándo la Administración debe promover una de- manda para que se declare la nulidad de sus propios actos ........................................................................ 433 § 207. La suspensión del acto como medio para impedir que produzca efectos contrarios al interés público .......... 438 § 208. Procedimiento para la declaración judicial de nulidad 439 a) Declaración de nulidad del acto .......................... 439 b) Trámite administrativo ......................................... 440 c) Procedimiento judicial ......................................... 441 § 209. Los actos administrativos irrevocables y la cosa juz- gada ......................................................................... 442 § 210. El acto administrativo nunca puede tener efecto de cosa juzgada ............................................................. 445 § 211. Interpretación jurisprudencial de las normas vigentes 449 § 212. La impugnación judicial de actos administrativos dic- tados por otros entes públicos. Consideraciones ge- nerales ..................................................................... 452 § 213. Supuestos de impugnación ....................................... 453 C) LA DEFENSA DEL E STADO EN JUICIO § 214. Antecedentes ............................................................ 455 a) Representación por los fiscales federales ............ 456 b) Patrocinio y representación por los abogados del servicio jurídico permanente y por los fiscales fe- derales ................................................................ 458 c) Exclusión de los fiscales federales ...................... 459 § 215. Régimen vigente ....................................................... 459 § 216. La contratación de abogados externos ...................... 461 § 217. La "privatización" de la defensa en juicio del sector público ..................................................................... 462 § 218. La relación del ente con los abogados es una cues- tión interna .............................................................. 465 § 219. La representación por una autoridad ejecutiva ......... 467 § 220. La figura del gestor .................................................. 469 § 221. Las instrucciones para los abogados que defienden el Estado ...................................................................... 470 § 222. Forma de otorgar y de acreditar la personería ......... 471 § 223. Facultades de los representantes del Estado en jui- cio ............................................................................ 472 § 224. El control de la Procuración del Tesoro de la Nación 473 § 225. Las reformas introducidas por normas de emergencia 475 a) El informe a la Procuración del Tesoro de la Na- ción ..................................................................... 476 b) Continuidad de los fiscales federales en la defen- sa de las causas .................................................. 477 c) Oficio previo a la Procuración del Tesoro de la Nación ................................................................. 477 d) Confusión sobre el plazo para contestar la deman- da ........................................................................ 478 e) El patrocinio del procurador del Tesoro de la Na- ción ..................................................................... 479 f) En qué consiste el patrocinio letrado .................. 481 TOMO 2 CAPÍTULO IX LA PRETENSIÓN PROCESAL A) ACCIÓN, DEMANDA Y PRETENSIÓN § 226. Consideraciones previas ............................................. 1 § 227. Acción ........................................................................ 2 § 228. Demanda .................................................................... 5 § 229. Pretensión .................................................................. 5 B) PRETENSIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA § 230. Justificación de su estudio ......................................... 6 § 231. Criterio para distinguir los tipos de pretensión .......... 7 § 232. Distinción básica de las pretensiones ......................... 8 § 233. En el orden nacional no existen dos vías alternativas, sino pretensiones diferentes ....................................... 9 C) EL OBJETO DEL PROCESO SEGÚN LA NATURALEZA DE LA PRETENSIÓN § 234. Nociones preliminares ................................................ 10 § 235. Pretensión impugnatoria ............................................. 11 a) Justificación del régimen especial ......................... 12 b) Necesidad de formular una pretensión material de impugnación .......................................................... 12 c) Pretensión declarativa de nulidad ......................... 15 d) Pretensión declarativa de nulidad y, además, de condena o constitutiva .......................................... 16 e) La nulidad del acto y el resarcimiento de los daños y perjuicios ........................................................... 18 f) Jurisprudencia ....................................................... 23 § 236. Pretensiones no impugnatorias ................................... 24 a) De condena, con fundamento en la ilicitud de un comportamiento administrativo no manifestado en un acto ................................................................. 24 b) De condena, que no tiene su causa en una conduc- ta ilegítima de la Administración ........................... 25 c) Declarativa de derecho respecto de una situación jurídica determinada ............................................. 25 D) IMPUGNACIÓN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL § 237. Consideraciones generales .......................................... 26 § 238. Actos que comprende ................................................. 27 § 239. Supuestos de impugnación ......................................... 29 § 240. Legitimación activa ..................................................... 31 § 241. El reclamo previo ....................................................... 33 § 242. La impugnación judicial y la impugnación administrativa 34 § 243. Plazo en el cual se opera el silencio .......................... 35 § 244. Efectos de la sentencia. Remisión ............................ 36 § 245. La acción meramente declarativa, la acción de amparo y la impugnación judicial de los reglamentos ............. 36 F) IMPUGNACIÓN JUDICIAL Y DEMÁS PRETENSIONES EN LAS CONTRATACIONES ADMINISTRATIVAS § 246. Consideraciones preliminares ..................................... 37 § 247. Normas aplicables a las contiendas sobre contratacio- nes ............................................................................. 38 § 248. Contrataciones comprendidas ..................................... 42 § 249. Las impugnaciones al procedimiento de contratación y las relativas a la ejecución del contrato ..................... 42 § 250. Impugnación de los actos previos a la contratación ... 47 § 251. Cuáles actos son impugnables y cuándo se deben im- pugnar ....................................................................... 49 § 252. Impugnación de un contrato ...................................... 51 a) Planteo de nulidad efectuado por un tercero ........ 52 b) Planteo de nulidad formulado por el contratante .. 52 c) Planteo de nulidad formulado por la Administración 53 § 253. La impugnación de los actos relativos a la celebración, ejecución, modificación o extinción de un contrato ad- ministrativo ................................................................ 54 a) Son actos administrativos relativos a contratacio- nes ........................................................................ 55 b) Son actos que gozan de presunción de legitimidad y tienen fuerza ejecutoria ..................................... 55 c) Si causan agravio jurídico deben ser impugnados por los afectados para que no queden consenti- dos ........................................................................ 57 d) Para ser impugnable ante la justicia es preciso que el acto sea resolutorio y cause estado ................... 57 § 254. Precedentes jurisprudenciales .................................... 58 a) Criterio "de incorporación" .................................... 58 b) Criterio de "separación" ........................................ 61 c) Criterio vigente ..................................................... 63 § 255. Cuestionamiento judicial de los efectos de un contrato 65 G) LAS PRETENSIONES FORMULADAS EN LAS RELACIONES DE SERVICIO § 256. Nociones preliminares ................................................ 65 § 257. La metamorfosis del empleo público .......................... 66 § 258. Problemas que plantea el "híbrido" agente público so- metido a convenciones colectivas de trabajo .............. 69 § 259. Precedentes jurisprudenciales contradictorios ............ 71 § 260. Impugnación judicial y demás pretensiones en las rela- ciones de servicio ....................................................... 73 a) Relaciones regidas por el derecho laboral ............. 73 b) Relaciones regidas por el derecho administrativo .. 73 CAPÍTULO X REQUISITOS OBJETIVOS PARA ACCIONAR § 261. Algunos conceptos básicos ......................................... 77 § 262. Requisitos objetivos generales y especiales ................ 78 § 263. Causa o controversia .................................................. 79 § 264. Pretensión procesal administrativa ............................. 82 § 265. Cuestión justiciable .................................................... 82 A) EN LAS PRETENSIONES IMPUGNATORIAS § 266. Acto administrativo .................................................. 82 a) Concepto ............................................................. 83 b) Los diferentes criterios y sus consecuencias ....... 85 § 267. Presupuestos concernientes al acto .......................... 87 § 268. Los requisitos de impugnabilidad .............................. 88 § 269. Acto definitivo .......................................................... 89 § 270. Acto que causa estado ............................................. 90 § 271. Concepto y fundamento del agotamiento de la vía ad- ministrativa .............................................................. 91 § 272. Cuándo se debe agotar la vía administrativa y cuán- do no ....................................................................... 94 § 273. Cuándo se considera agotada la vía administrativa ... 95 a) Decisión expresa ................................................. 95 b) Silencio o ambigüedad ......................................... 98 c) Impide la tramitación del reclamo ....................... 98 d) Vías de hecho ...................................................... 99 e) El agotamiento de la vía administrativa en los en- tes autárquicos .................................................... 99 f) Interposición de recursos inoficiosos ................... 101 § 274. Necesidad de que el agraviado mantenga la preten- sión y los planteos efectuados en las instancias infe- riores ........................................................................ 101 § 275. Los efectos de la caducidad del procedimiento ........ 102 § 276. Para impugnar actos administrativos de alcance par- ticular no se requiere plantear una reconsideración ni interponer un reclamo previo ............................... 104 § 277. Impugnación de actos administrativos originarios del presidente de la Nación ............................................ 105 § 278. El régimen vigente ................................................... 107 § 279. Agotamiento de la vía administrativa en situaciones de urgencia .............................................................. 108 § 280. Acto que no está firme ............................................. 109 a) Acto consentido expresa o implícitamente ........... 110 b) Acto no impugnado dentro de los plazos de cadu- cidad ................................................................... 110 c) Acto parcialmente consentido .............................. 111 d) Recurso de reconsideración contra actos definitivos 111 § 281. La prescripción ......................................................... 112 § 282. Cuándo se pueden considerar firmes los actos de al- cance general ........................................................... 112 § 283. Acto firme y cosa juzgada ........................................ 113 § 284. Acto nuevo ............................................................... 113 B) EN LAS PRETENSIONES NO IMPUGNATORIAS § 285. La reclamación administrativa previa. Concepto y fundamento .............................................................. 115 § 286. Excepciones establecidas por la jurisprudencia ........ 118 § 287. La reclamación administrativa previa en la ley 19.549 120 § 288. Las excepciones a la reclamación administrativa pre- vista por la ley 19.549 .............................................. 122 § 289. El curso de la prescripción y la reclamación adminis- trativa previa ............................................................ 128 § 290. El régimen vigente ................................................... 133 a) Excepciones admitidas ........................................ 134 b) Entes autárquicos ................................................ 135 c) Nuevas consecuencias derivadas del silencio ....... 137 § 291. Vigencia de las excepciones aceptadas por la jurispru- dencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación .. 139 § 292. Forma y contenido de la reclamación, órgano compe- tente para resolverla y la denegatoria por silencio ... 141 § 293. Agotamiento de la vía administrativa, reconsideración o reclamación previa y reclamación administrativa previa son requisitos diferentes ................................ 142 § 294. ¿Es conveniente establecer en nuestro sistema el pri- vilegio de la "decisión previa"? ................................. 146 CAPÍTULO XI LOS MEDIOS PROCESALES PARA ACCIONAR § 295. Normas aplicables ..................................................... 151 § 296. Demanda y recurso .................................................. 152 § 297. Recurso de plena jurisdicción y recurso de anulación 156 A) MEDIOS ORDINARIOS § 298. Juicio de conocimiento ............................................. 158 § 299. Recursos directos o especiales ................................. 161 a) Concepto ............................................................. 161 b) La razón de su existencia .................................... 163 c) Naturaleza de la revisión ..................................... 165 d) La existencia de vías paralelas ............................ 169 e) Los efectos de una reconsideración en el cómpu- to de los plazos ................................................... 171 f) La presentación del recurso ante un tribunal in- competente ......................................................... 172 g) El tribunal judicial que entiende es de única ins- tancia .................................................................. 174 h) Procedimiento aplicable. Remisión ..................... 174 B) MEDIOS EXTRAORDINARIOS § 300. La acción meramente declarativa .............................. 174 a) Caracteres ........................................................... 175 b) Idoneidad para impugnar actos administrativos ... 175 c) Idoneidad para impugnar actos de alcance gene- ral ....................................................................... 178 d) Las medidas cautelares en las acciones meramen- te declarativas ..................................................... 179 e) ¿Es necesario agotar previamente la instancia ad- ministrativa? ........................................................ 180 § 301. La acción de amparo ................................................ 182 a) La errónea generalización del amparo ................. 184 b) Presupuestos del amparo ..................................... 186 c) Agotamiento de la instancia administrativa y la reclamación administrativa previa ........................ 188 d) La inexistencia de otro medio judicial idóneo ..... 189 e) La idoneidad de los recursos administrativos ...... 194 f) El amparo y la supremacía de la Constitución ..... 195 g) El amparo y los tratados internacionales ............. 199 h) La legitimación en el amparo. Remisión ............ 201 i) El efecto de la sentencia en los juicios de amparo 202 j) La sentencia en el amparo y la cosa juzgada ....... 202 k) Los efectos de la sentencia en los juicios que re- suelven derechos de incidencia colectiva ............. 204 § 302. El amparo por mora ................................................. 207 a) Naturaleza ........................................................... 207 b) Requisitos ............................................................ 208 c) Situaciones ante las cuales procede .................... 210 d) La obligación de expedirse .................................. 211 e) ¿Existe un deber jurídico de resolver? ................ 212 f) Amparo por mora, silencio administrativo y queja . 215 g) El pronunciamiento del juez ................................ 217 § 303. Los interdictos contra la Administración .................. 217 CAPÍTULO XII OPORTUNIDAD PARA ACCIONAR § 304. Consideraciones preliminares .................................... 221 § 305. Plazos para cuestionar los actos administrativos en las pretensiones impugnatorias ...................................... 222 § 306. Plazos para deducir las pretensiones no impugnatorias 223 A) EN LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ALCANCE PARTICULAR RESOLUTORIOS Y QUE CAUSAN ESTADO § 307. Ámbito de aplicación de los plazos de caducidad ..... 225 § 308. Cómputo de los plazos ............................................. 228 § 309. Notificación del acto como presupuesto para que co- miencen a correr los plazos de caducidad ................ 229 § 310. Publicación de los actos administrativos en el Boletín Oficial y otros medios de comunicación .................... 231 § 311. Consecuencias de una notificación irregular ............. 233 § 312. Las reformas introducidas por la ley 25.344 ............. 234 § 313. Naturaleza del plazo ................................................. 236 § 314. Razones en las cuales se apoyan los plazos de cadu- cidad ........................................................................ 238 § 315. Algunas objeciones hechas a los plazos de caducidad para impugnar actos administrativos ......................... 240 § 316. Constitucionalidad de los plazos de caducidad ......... 243 § 317. Cuestiones administrativas con contenido patrimonial 248 § 318. La caducidad del plazo para impugnar el acto no lo sanea ........................................................................ 250 § 319. La caducidad para accionar y las nulidades absolutas 250 § 320. La suspensión de los plazos para recurrir ................ 256 B) OTRAS SITUACIONES QUE HABILITAN LA IMPUGNACIÓN § 321. Instrumentación ........................................................ 257 § 322. Decisión que impide totalmente la tramitación del reclamo .................................................................... 258 § 323. Silencio o ambigüedad de la Administración ............. 259 a) Tres enfoques del silencio ................................... 260 b) Legislación vigente sobre el silencio .................... 262 c) Concepto y naturaleza del silencio ...................... 264 d) Alcance del artículo 10 de la ley 19.549 .............. 267 e) El silencio en la vía impugnatoria ....................... 269 f) Deficiencias de la regulación legal ....................... 270 g) El silencio en la reclamación administrativa previa 271 h) La ambigüedad .................................................... 272 i) Silencio e inactividad .......................................... 272 § 324. Las vías de hecho ..................................................... 275 a) Concepto ............................................................. 275 b) Origen del concepto ............................................ 276 c) Las vías de hecho en la ley 19.549 ...................... 277 d) Supuestos comprendidos ..................................... 278 e) Impugnación judicial de las vía de hecho ............ 279 CAPÍTULO XIII DESARROLLO DEL PROCESO § 325. Similitudes y diferencias con los juicios civiles ......... 283 § 326. Presentación de la demanda. Requisitos ................. 284 § 327. La "habilitación" de la instancia ............................... 286 a) Consideraciones generales ................................... 286 b) Naturaleza de los requisitos y su incidencia en los efectos que produce su incumplimiento .............. 289 c) Los requisitos de orden público deben ser verifi- cados de oficio .................................................... 290 d) ¿Los jueces pueden verificar de oficio el venci- miento del plazo para interponer la demanda o el recurso? .............................................................. 291 e) Crítica de la solución vigente .............................. 294 § 328. Sustanciación de la habilitación de la instancia ........ 298 a) Comunicación a la Procuración del Tesoro de la Nación ................................................................. 299 b) Vista al fiscal ....................................................... 299 c) La remisión de las actuaciones administrativas .... 300 d) Resolución sobre la habilitación de la instancia ... 300 § 329. Traslado de la demanda y notificación ..................... 301 § 330. Citación a terceros ................................................... 302 § 331. Excepciones y reconvención ..................................... 302 § 332. Plazo para contestar la demanda y para oponer ex- cepciones ................................................................. 303 § 333. La prueba. Consideraciones generales .................... 305 § 334. Ofrecimiento de prueba ............................................ 307 § 335. Valor probatorio de las actuaciones administrativas .. 309 a) Documentos e instrumentos públicos .................. 310 b) Significado y alcance ........................................... 312 c) Qué prueban las actuaciones administrativas ....... 313 § 336. Criterio para apreciar la prueba ............................... 314 § 337. Pruebas producidas en un expediente donde intervi- no el administrado .................................................... 316 § 338. Jurisprudencia sobre el valor probatorio de las actua- ciones administrativas .............................................. 316 § 339. Prueba confesional. Consideraciones preliminares .. 318 a) Confesión u absolución de posiciones .................. 319 b) Naturaleza jurídica de la confesión ...................... 321 c) Valor probatorio .................................................. 323 § 340. Conclusión del proceso ............................................. 324 § 341. Recursos ................................................................... 325 § 342. El procedimiento en los recursos directos o espe- ciales ....................................................................... 326 a) Requisitos ............................................................ 326 b) Interposición ....................................................... 328 c) Contenido del recurso ......................................... 329 d) Trámite ............................................................... 329 e) La prueba ............................................................ 330 f) Tasa de justicia ................................................... 331 g) Régimen de las costas ......................................... 331 h) Procedencia del recurso extraordinario ............... 332 CAPÍTULO XIV SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y LAS MEDIDAS CAUTELARES A) PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA § 343. Caracteres ................................................................ 333 a) Imperatividad ...................................................... 334 b) Presunción de legitimidad ................................... 335 c) Ejecutoriedad ...................................................... 339 B) EFECTOS DE LA IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS § 344. Reglas generales ....................................................... 343 § 345. El carácter suspensivo no es un efecto necesario de los recursos .............................................................. 345 C) SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN SEDE ADMINISTRATIVA § 346. Justificación ............................................................. 346 § 347. Casos en que procede .............................................. 348 § 348. La suspensión del acto frente a los derechos adquiridos 350 § 349. ¿En beneficio de quién la ley establece la posibilidad de suspender el acto reputado nulo? ........................ 351 D) MEDIOS CAUTELARES CONTRA LA ADMINISTRACIÓN § 350. Consideraciones preliminares .................................... 352 § 351. Normas procesales .................................................... 355 a) Finalidad ............................................................. 356 b) Tribunal competente ........................................... 357 § 352. La suspensión cautelar de los efectos del acto admi- nistrativo .................................................................. 357 a) La verosimilitud del derecho invocado ................. 358 b) El peligro en la demora ....................................... 362 c) Imposibilidad de obtener la cautela por otro medio 366 d) La contracautela .................................................. 367 e) No debe ser contraria al interés público. El inte- rés particular frente al interés público ................ 368 f) Carácter restrictivo .............................................. 372 § 353. La suspensión del acto por la Administración y las medidas cautelares ................................................... 373 § 354. Las llamadas "medidas cautelares autónomas" .......... 375 a) Fundamento ........................................................ 377 b) Alcance con que se debe decretar la medida ...... 379 § 355. Las medidas cautelares positivas o innovativas ......... 379 § 356. Las medidas de urgencia .......................................... 382 § 357. El amparo y las medidas cautelares ......................... 385 § 358. Las medidas cautelares en las acciones declarativas . 387 CAPÍTULO XV CONCLUSIÓN DE LOS JUICIOS CONTENCIOSOADMINISTRATIVOS § 359. Introducción ............................................................. 389 § 360. Las providencias judiciales ....................................... 390 A) LA SENTENCIA § 361. Concepto .................................................................. 390 § 362. Formación de la decisión jurisdiccional .................... 391 § 363. Clasificación de las sentencias .................................. 394 a) Declarativas ......................................................... 394 b) Condenatorias ...................................................... 395 c) Constitutivas ....................................................... 395 B) SENTENCIAS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN § 364. Nociones preliminares .............................................. 396 § 365. Los jueces no pueden sustituir a la Administración .. 397 § 366. Rechazo de la demanda y rechazo de la pretensión ... 399 § 367. Limitaciones en las sentencias de condena ............... 400 a) Sentencias de condena y ejecución forzosa ......... 400 b) Preeminencia del interés público ......................... 401 c) Las sentencias no pueden modificar los actos ad- ministrativos ........................................................ 402 § 368. Efectos de la sentencia ............................................ 402 a) Actos de alcance particular ................................. 402 b) Actos de alcance general ..................................... 404 1) La anulación de un reglamento no es un acto jurisdiccional .................................................. 404 2) El valor de la jurisprudencia y el efecto dero- gatorio de las sentencias ................................ 406 3) Nulidad de pleno derecho y derogación .......... 407 4) Razones para sustentar el efecto "erga omnes" de la sentencia que declara la nulidad de un reglamento ..................................................... 409 5) Estado actual de la cuestión .......................... 411 6) Declaración de nulidad de un reglamento y de un acto de alcance general no normativo ....... 414 C) EJECUCIÓN DE SENTENCIAS § 369. La ejecutoriedad de la sentencia contra la Adminis- tración ...................................................................... 415 § 370. Facultad de suspender o de sustituir la condena por un resarcimiento patrimonial .................................... 417 § 371. El estado de necesidad o la emergencia ................... 420 § 372. La coacción pública para ejecutar por la fuerza las sen- tencias judiciales es una competencia administrativa 422 § 373. Régimen legal e interpretación jurisprudencial ......... 424 a) La ley 3952 y su significación originaria .............. 425 b) El fallo "Pietranera" fijó el verdadero sentido y al- cance de la norma ............................................... 426 c) El abandono de la doctrina jurisprudencial por los tribunales inferiores y los embargos decreta- dos sobre rentas públicas .................................... 428 d) La legislación posterior a 1988 ............................ 430 e) La imposibilidad legal de cumplir con sentencias que condenan a pagar sumas de dinero no autori- zadas en el presupuesto general del ejercicio ...... 437 § 374. Régimen vigente ....................................................... 439 a) Sentencias de condena a hacer o no hacer ......... 440 b) Imposición de sanciones conminatorias ............... 440 c) Sentencias que condenan a pagar sumas de di- nero .................................................................... 442 d) Cuándo es posible solicitar la ejecución de la sen- tencia .................................................................. 443 e) Interpretación jurisprudencial .............................. 447 f) Bienes del Estado que son inembargables ........... 448 D) MEDIOS ANORMALES DE CONCLUIR LOS JUICIOS § 375. Introducción ............................................................. 450 § 376. Desistimiento ............................................................ 451 § 377. Allanamiento ............................................................ 455 § 378. Transacción .............................................................. 456 a) La transacción en las relaciones jurídico-adminis- trativas ................................................................ 457 b) Régimen legal ...................................................... 459 c) La homologación judicial ..................................... 462 § 379. Haberse tornado abstracta la cuestión litigiosa ......... 463 § 380. Caducidad ................................................................ 464 § 381. Arbitraje ................................................................... 464 § 382. Normas aplicables en el arbitraje .............................. 466 § 383. Órgano competente para someter una cuestión a ar- bitraje ...................................................................... 468 § 384. Oportunidad para disponer que un conflicto se re- suelva por arbitraje .................................................. 469 § 385. Recursos contra los laudos arbitrales ....................... 470 Obras citadas por el autor .................................................. 473 Índice alfabético .................................................................. 487